内容提要：本报告基于实地调查而成，着力于描述分析乡镇机构的当前状态。报告主要分四个部分：乡镇领导集团、乡镇部门设置、乡镇人员结构、乡镇机构的扩张机制。现在的乡镇政府，从外部形态看，可曰"庞大"，从内部构成看，可曰"庞杂"。二十年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程，精简效能的改革预期目标未能达到。由于多种因素影响，目前的乡镇机构仍然处在动荡之中，许多乡镇人员处在惶惑之中。人们都在关注着改革的走势。

关键词：乡镇机构，精简，人员

　　上世纪八十年代中期以来，乡镇政府改革一致是农村改革的重要方面， 或者说乡镇政府自恢复起就开始改革。改革的基本目标是，政府运行与经济社会变迁相适应，精简机构人员，转变政府职能，提高工作效率。现在，二十年改革已成既往，乡镇政府与时俱变：其变亦喜，在顺乎市场、操作民主等方面有诸多长进；其变亦忧，在化解冲突、自我规制等方面有诸多乱象。就机构本身而言，从外部看没有实现精简，日长夜大，不断扩张，从内部看效能未见改善，管理混乱，问题丛生。显然，改革未达预期目标。
　　本报告以十个省区二十个乡镇的个案调查为基础，试图做出乡镇机构作的基本勾勒。基本判断是：改革成效差强人意，机构仍在变局之中。

　　一． 乡镇领导集团：变化不大
为了分析的方便，我们把副科级以上乡镇领导人员的集成称为乡镇领导集团。撤消人民公社建立乡镇政府以来，乡镇机构不仅规模上经历了奇迹般的扩张，内部结构也发生了重要变化。但是，比较而言，乡镇领导集团变化不大。
　　从建立乡镇政府开始，乡镇党委和政府构成乡镇的基本权力架构。90年代初期，乡镇的人大主席团普遍建立，一般由主席、副主席和秘书三个人组成，人大工作机构在形式上也正式化。乡镇人大主席的安排有三种情况，由乡镇党委书记兼任，由乡镇党委副书记兼任，或者专职安排。部分地方的乡镇有政协联络组，但是没有正式机构。
　　九十年代中期以来，乡镇领导集团的规模有所缩小。过去，一个党委通常有3个或者4个副职（不包括担任党委副书记的乡镇长），现在，通常是1个或2个；乡镇政府的副职，过去通常五六个甚至更多，现在一般是三四个。另外，有些部门负责人过去也明确是享受乡镇领导待遇的，如企业委员会主任、经济联合社主任等等，现在这些部门或者不复存在，或者规格降低。过去，一个乡镇里的科级干部可能是20来个甚至更多。我们在山东调查时发现，有的乡镇在90年代中期时候，居然有40多个副科级以上干部。现在，这个规模明显缩小，普遍在十多人，一般不超过20人。
　　一般而言，领导集团的规模是和乡镇人口规模相适应的。国家有统一的编制控制原则。县委在配备各个乡镇领导职数的时候，通常会按照上级组织部门、编制部门的要求来安排。比方，通常一个乡镇的党委副书记不超过两三个。同时，由于上级党委组织部门通常会有检查。所以，超编配备乡镇领导的事情不太多，但也是不时发生的。比如当一个县委书记为了某种特殊需要而超职数安排干部时，不论是在乡镇一级，还是在县的科局一级，都是不难做到的。媒体报道的大规模突击提拔干部就是这种情况。
　　所有乡镇都有人大主席团，有8个乡镇有政协联络组。实际上，这两个机构没有什么独立职能，都是按乡镇党委的安排开展工作，乡镇人大主席团除了每年组织半天或者一天的乡镇人代会之外，基本上没有其他活动，乡镇政协联络组工作则更少。所谓乡镇人大主席、政协联络组长，都是按照党委的安排做其他与人大、政协没有关系的工作。

　　二．乡镇部门设置：变动之中
　　由于各地实行乡镇机构改革的时间、力度和方案不同，20个乡镇中的机构设置主要有以下三种情况：
　　1、基本上沿用了以前的站、所、办公室的设置，部门设置比较细、比较多。有9个乡镇属于这情况。行政编制和事业编制的部门总数量通常在20个以上，其中部门最少的19个，最多的26个。这些部门通常包括党政办、财政所、经管站、农业办、计生办、招商办、土地所、林业站、农技站、司法所、统计站、水利站、农机站、文化广播站、民政办、社会保障所、司法调解中心、团委、妇联、武装部、信访办等等。这些部门还不包括设在乡镇，但是不由乡镇直接管理的单位，如派出所、工商所、税务所之类。
　　2、对职能相近的部门进行了大规模的合并调整。有7个乡镇属于这情况。行政编制和事业编制的部门数量分别保持在4－8个，部门总量通常在10－20个之间，个别的在10个以下。行政编制部门称为"办公室"，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、小城镇建设办公室等。事业编制部门称为"中心"或者"站""所"，如农业服务中心、农经统计服务站、计生服务所、文化广播服务中心、财政所、畜牧兽医站。
　　3、按行政或者照事业编制的划分，只对其中一个方面进行了合并。有的只对事业单位进行了合并，将所有的事业单位合并为几个中心，如成立财会服务中心、农业服务中心、计划生育服务中心、村建服务中心、农业经服务中心、文化广播服务中心等，如行政部门基本没动；有的只对行政单位进行了合并，成立几个"办公室"，事业单位基本没有动。这些乡镇的部门总量通常在10和20个之间。4个乡镇属于这种情况，
　　通常，人们称呼乡镇政府的各个部门为"七站八所"，这个概括从人民公社就是这样的。直到现在，人们仍然习惯于这样叫。但是，严格来说，经过这些年的机构调整，"站、所"设置基本上不再是乡镇内部机构的主要特征，站、所正在被"办公室"、"中心"所取代，站、所时代正在成为过去。当然，这只是正式的机构设置状况，职能的转变是另一回事，我们将另文专门分析。

　　三．乡镇工作人员：状态复杂
　　乡镇机构的编制原则由省级机构编制部门制定，县市根据这些原则具体确定各个乡镇的编制、岗位、职数。通常情况下是先有编后有岗。从编制的角度看，乡镇工作人员的身份可以划分为四类，行政编制、事业编制、工勤编制和编制外。基本上，领导集团成员全部都在行政编制内，行政管理方面的"所"或者"办"的主要人员在行政编制内；各个"站"或者"中心"的主要人员一般在事业编制内；司机、食堂人员在工勤编制内；编外人员情况殊异，需要具体分析。
　　从工作人员本身来讲，编制的意义主要有两个方面。第一是与工资有关。如行政编制人员的工资由财政全部负担，并且工资标准略高；事业编制人员工资标准由财政全部负责或者差额拨款、自收自支，财政负责的工资标准略低，差额拨款、自收自支情况下则可高可低。第二是与管理权限有关，行政编制者不论是否属于领导职位，都由县委组织部统一调度安排，事业编制者一般副科级以下人员（不含副科级）由人事部门调配，副科级以上则由县委组织部直接调配。工勤人员由劳动部门调配。编制外人员，则乡镇本身有比较充分的安排权力。但是，在不同的乡镇，甚至对于不同的工作人员来说，编制表现出来的意义并不相同，有时候甚至也不显著。个别乡镇领导人为了避免工作上的麻烦，除了班子成员以外，往往故意不把行政编制的人员和事业编制的人员分清楚。在工资问题上，哪些人吃财政，哪些人自收自支或者部分自收自支，也是经常变动的。
　　（一） 扑朔迷离的岗位关系。
　　从正式文本看，乡镇的机构设置和定岗定员情况很明确也正规，如每一个部门有几个人，有什么职责，都规定得很清楚。但是，真实的运行则不是这样的。这里的情况有两种：①实际岗位和编制岗位是兼职关系。比如，他的定岗是团委书记，但实际上，他的真正岗位是某个村的支部书记。他作为团委书记的工作仅仅是一个兼职，一年当中可能只有几天在做青年团的工作。即便有些副乡长、副书记，也往往是完全在某项具体工作上。②实际岗位和编制岗位完全没有关系。比如，一个土地所有15个人，但是真正在土地所工作的可能就是四五个人，其他人都完全是在另外的岗位上。
　　（二） 错综复杂的人员构成。
　　与县市政府比较，乡镇政府虽然结构比较简单、规模比较小的基层政府，但是，要搞清楚他们的人员情况是很困难的，一二百人的政府大院，其人员构成很给人混沌之感。乡镇政府中不正常方式存在的人员，基本上有这四类：
　　第一，超编。超编是个普遍现象。在我们调查的乡镇中，有16个乡镇提供了编制信息。其中两个乡镇缺编，分别是缺5个和8个，14个乡镇超编，超编总人数370人，最多者超编120人，最少者超编12人。对于那些缺编的乡镇，也不可以想当然地理解为政府缺少人手，实际的情况可能是，正式的编制是不满的，编制外多余人员很多。往往是一方面编制未满，另一方面是超编很严重，原因是那些无编制人员无法进入编制内。
　　第二，在编，但是不在岗。这里的"不在岗"是指编制内的乡镇工作人员没有任何正式理由而不上班的情况。这是一个普遍现象。有的乡镇工作人员上百人，通常上班的只有二三十个人。这些人有编制，有岗位，也有工资，但是你找不见他。乡镇的书记、乡镇长知道这些人没有什么事情干，但不知道他们在干什么。其中的多数人并不是长期不露面，他们可能不时到乡镇机关来转一下。
　　第三，在岗，但是不在编。主要指是那些按照上级规定应该清退但是没有清退的乡镇工作人员，多数原来是"合同制干部"，而且合同已经到期。用他们自己的话说，"不是行政编，也不是事业编，就是干部"。有的乡镇书记说，"清退操作难度太大了！乡镇一般都没进行，编制和设置都是落实在纸上。"这些人不肯回家，不论有事没事，也还在上班，他们在坚守在编制上已经不存在的岗位上。
　　第四，不在编也不在岗，但是在册。"在册"的含义是还在拿工资。这是一个特殊的乡镇人群，数量比较少，但是顽强地依附在乡镇机构里。他们基本上都是乡镇临时工作人员，既不在编制之内，也没有具体的工作岗位。但是，这些人有特殊的关系或靠山。

　　四.乡镇机构的扩张机制
　　第一，编制框架本身庞大。说起来编制的确定是从精简效能出发，其实，现在的编制框架本身就是臃肿的，编制本身造成了人浮于事，或者机构庞大的基本原因首先就在编制内。编制的问题有两个方面：一是人员多，一个1万人口的乡镇，定编四五十人，本身就造成人浮于事；二是部门全，无论多么小的乡镇，不论当地的资源状况怎样，都是设置十几个甚至二十多个部门。
　　第二，乡镇本身的扩张冲动强烈，编制约束力及其有限。因为乡镇有自己的财政，能够自己发工资。从根本上说，只要有人员想进来，乡镇领导愿意用，就可以招进来。虽然没有编制，但是可以解决工资。对于那些新毕业的青年人，从部队上回来的复员兵，绝大多数人的首选目标是进政府。于是，政府职位的竞争就演变为一场人际关系的"恶战"。那些掌握实权的人，乡镇党委主要负责人，县的科局负责人，县委政府的领导们，都被作为公关对象，关系开路也好，金钱开路也好。恶战的结果，就是每一个有实权的"官"都在想办法安排人。县级部门进不了，乡镇就成为主要目标。特别是在前些年，基本上每一任乡镇主要领导都要安排部分人，上任领导调走了，但是"人亡政不息"，后任也不能把他安排的人员辞退，但是后任也有一些人需要安排，所以继续安排，这样就成了一个循环，冗员不断积累。
　　第三，整个政府体制的推动。虽然原则上说机构设置不要求上下对口，但是，在行政集权的宏观体制下，专项资金、项目等都由上级部门控制，如果乡镇没有这个部门，就要受到种种牵制。这种牵制经常直接表现为得不到上级的专项资金等非常实在的损失。同时，上级部门在考核方面也掌握主动，因为没有相应部门，考核就要扣分甚至不及格，就可能直接影响乡镇主要领导人的政绩。如此种种顾虑，下级只有把上级要求的种种部门都设置上。更有甚者，一个口号就要出一批机构，有的地方正在抓"改善投资环境、树立新形象"工作，县乡就出现了"形象办"；有的地方提出"加强干群鱼水关系工作"，县乡就出现了"鱼水办"；有的地方提出"要带着感情做群众工作"，县乡就出现了"带感办"。基层出现一系列光怪陆离、使人忍俊不禁的"办"。有了这个机构，增人、配车、甚至建房等事情就有了，有了这么一批人，他们就要抓所谓"工作"，就要来显示自己的存在和权威，抓工作就要检查评比考核，于是，最基层就要有人员和机构来适应。
　　第四．稳定压倒了机构精简。"社会稳定"是目前乡镇机构改革的重要约束。各级政府不愿意看到的情形是，在下岗失业人员的上访队伍和农民上访队伍之外，再增加一支乡镇干部的上访队伍。有些省已经出现了这种情况。调查中遇到的"乡镇电话员事件"很能说明问题。程控电话在乡村的普及，导致原来手工电话时代的电话员成为一个多余的岗位。于是，在机构改革中，乡镇电话员自然成为精简对象。省里专门发了文件，明确要求精简乡镇电话员。于是，各地开始执行。但是，随后络绎不绝的电话员上访队伍出现在省政府门前，于是，又发文取消原来的决定，电话员照常上班，没有电话可守，就改为打水、扫地等等活计。
　　现在是稳定压倒一切的时期。对于乡镇来说，多几个人发工资，或者少几个人发工资，一年中欠发一个月工资，还是三个月工资，都没有多大区别，不关乎乡镇领导个人的根本利益。但是，如果精简闹出来"不稳定"，事情就大了。在此情况下，很少有人愿意为了这个所谓"精简"的目标，给上级领导也给自己找麻烦。调查中有的乡镇党委书记直截了当地说："减人不如减工资，这是我的改革策略。100人减少为80人，即便不出人命，我也不得安宁。80人的工资由100人来用，彼此理解，相安无事"。

　　结语：
　　如果要归结乡镇政府在形态上的特征，概而言之，从外部形态看，可曰"庞大"，。从内部构成看，可曰"庞杂"。总起来说，乡镇政府人员的规模，比90年代初期增加了两倍以上。就是说，那个时期乡镇如果五六十人，现在就要一百开外。人员增多的同时，内部结构和功能不仅没有向着改革预期目标靠近，而是更加混乱和不协调。二十年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程，精简效能的局面从来没有真正出现过。令人欣慰的是，近几年，这种扩张的势头基本得到了遏制，财政日益拮据已经使得旧日子很难继续下去了。
　　乡镇人员的膨胀是县级机构膨胀的逻辑结果。从我们的调查看，不存在乡镇机构膨胀但是县级机构很精简的情况。通常，膨胀先是从县级机构开始的，县级机构的人浮于事日趋严重，就转向下移，蔓延到乡镇层面。从地域特征来看，越是距离县城比较近的乡镇，人员扩张越是厉害。不仅表现在政府机构，也表现在教育卫生单位。以学校为例，一方面县城附近的学校正式教师人浮于事，另一方面，偏远乡镇的学校教师短缺，不得不雇佣代课人员任教。
　　乡镇机构仍然处在动荡变局之中。虽然改革方案推进了一轮又一轮，但是，功能职责远没有到位，内部编制和岗位结构的混乱状况倒是有所加深。如果再考虑到税费改革对于乡镇机构运行的冲击，农民觉醒对于政府行为的挑战，乡镇运行陷入"沼泽"境地，前途不明，变数很多，乡镇干部处于惶惑之中。我们认为，在现有机构框架下解决乡镇问题，可以说基本上没有出路。因此，必须认真考虑探索乡镇机构的新理念和新思路。
　　调查中一些老的乡镇领导和县级领导，经常愿意回忆80年代初中期的情形，那时的乡镇政府人员少，一般乡镇也就是十几人，大的乡镇有二三十个人，每个人都有事情做，工资也不愁发，感到挺充实。那时的乡镇接待任务少，没有现在这么多的检查，上边来人吃饭，通常是在食堂，现在的上边来人，让你招架不了。现在的机构，随便一个乡镇就可能是百十来人，甚至更多，有的一个站或所就四五十人。说起工作来，也就是乡镇主要领导人和那些站、所、办公室的负责人有事情做。这些所谓的事情还包括了上边部署的、没有什么意义的检查达标。这些基层领导人提出了乡镇改革的若干思考和见解，我们将另文分析。
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　　*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者下派挂职担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。