内容提要：作为一级政权，乡镇是党委政府混合运作的一体性机构，党委书记的集权程度很高，但是，乡镇政府本身的权力体系是残缺的。乡镇政府对内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。在这种条件下，上层又赋予这级政府以极其沉重的使命，乡镇政府承受了许多不能承受之重。虽然乡镇政府诸多不良行为可以归结为干部素质，但整体来看要首先审视政府体制。

　　关键词：乡镇政府，权力，体制


　　从外部规模看，乡镇政府确实是个庞大的政府，从日常表现看，乡镇政府确实发生过一些"无法无天"的事情。因此，不少人以为乡镇政府是一个"法力无边"的权力实体，其实不然。在现有的政府体系中，乡镇是一级权力构造残缺的政府，一方面政府内部的个人集权程度非常之高，监督制约甚为单薄，另一方面体制上安排给这级政府的权力又非常有限，能够调动的权力资源非常贫乏。但是，乡镇政府承担的责任却非常沉重，权力与使命之间很不平衡。乡村社会里许多匪夷所思甚至骇人听闻的事情，就是在这样的背景下衍生出来的。

　　一、 一体性机构
　　乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇机构的一体化程度高于其他任何层级的政权。
　　关于乡镇层面的党政关系，接受调查的乡镇领导人的共同概括是：乡镇党委和政府的工作有分工，党委是领导和决策机构，镇党委书记全面主持工作，政府侧重负责抓经济工作。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，如果说有分工，也是非制度化的。乡镇党委和乡镇政府之间权力关系上是一种授权关系，而不是制度化的分权关系。分权条件下相互之间的权力范围是明确的，不可以相互侵犯，而可以相互制约。
　　乡镇会议的组织过程也显示了机构的一体性特点。在所有被调查乡镇，研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常都有党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员、组织生活等事项；乡政府一般上也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。
　　在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据"中心工作"统一安排。在乡镇，"中心工作"是一个常用概念，是指党委统一部署的工作任务，区别于各个"办公室"、"站"、"所"、"中心"的部门业务工作。对于一个具体部门的人员来讲，职能设置上都有自己的业务，比如农技站人员的业务工作是农业技术服务。"中心工作"是党委统一安排的事情。比如，春天可能计划生育是中心工作，几乎所有人员都到下到村抓计划生育去；秋天税费征收是中心工作，所有人都投入到进村入户收款收粮的工作中去；或者，某些日子对付法轮功成为中心工作，某些"敏感日子"来临前进村"排查不稳定因素"是中心工作。"敏感时期"也是基层干部的常用概念，比如国庆节、或者北京"两会"期间、重要领导前来当地视察等，有的也有当地的特殊时间，如宗教节日等等。总之，敏感时期是那些容易出问题而又出不得问题的日子。
　　从工作人员的调度配置上看，党政机构也是不分彼此的。比如作为综合部门的"办公室"，所有乡镇都是设一个，称"党政办公室"。除了领导层的职务有明确的党政区别之外，在其他方面则难以分出党委系统的人员或者政府系统的人员，即便有党政职务之别，也没有制度上的职责划分。机构设置中的岗位不重要，甚至可以完全忽略。因此，在乡镇调查，经常会遇到一些工作人员，甚至包括一些副职领导成员，如果问他的分工岗位是什么，经常听到的回答是："领导安排什么就干什么"。在这个回答下面，或者确实是无所事事，或者是忙了今天不知明天。
　　接受访谈的乡镇领导人都认为，乡镇一级不能实行党政分开。多数认为分开会导致分庭抗礼局面，不利于开展工作。有2个乡镇的领导人甚至进一步提出，乡镇可以实行党政合一，相互兼职，没有必要搞两套班子，这样可以实现机构精简，行动更加统一。

　　二．一元化权力
　　与一体性机构相一致，乡镇政府的权力体系也是单一的，就是党委书记的一元化领导。这种一元化权力表现为，不论是人财物，不论是党政经，最高决策权和指挥权都直接归于乡镇党委书记。书记既是乡镇范围内的最高决策者，也是乡镇各类事情的总管家。
　　从权力配置体制来看，党委书记对于本乡镇的领导集团成员没有直接决定权力，具体来说，就是乡镇党委没有任命副科级及其以上干部的权力。乡镇副职以上的职位安排，权力在县委常委。乡镇党委也没有权力在本乡镇范围之外调配工作人员，他无权决定将一个乡镇以外的工作人员直接调进本乡镇，也无权决定一个本乡镇工作人员调出本乡镇，这种调配权力属于组织部门或者人事部门。但是，在乡镇范围内，党委书记的权力表现在：第一，可以直接决定内部所有人员的工作分工；第二，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。在一般情况下，党委书记可以直接影响包括乡镇长在内的所有中层以上工作人员的升迁。上级部门任用本乡镇干部，党委书记的臧否与推荐通常起主要作用。原因在于，在现有体制下党委书记对于乡镇事务负最高责任，也享有县市委的最高信任，本乡镇人员的使用，县市委首先要尊重书记的意见。另外，乡镇普通工作人员接触县市领导的机会明显比较少，上级部门对于乡镇人员的工作表现信息缺乏，因此比较多的依托于党委书记的介绍和评价。
　　乡镇党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。实事求是地说，乡镇长只是书记的第一助手，他有自己一定的权力，但不是分权意义上的权力。乡镇长几乎所有的权力都是书记赋予的。理论上，或者说体制设计上，书记和乡镇长是所谓两个"一把手"，其实只有一个一把手，就是书记。一位接受访谈的乡镇党委书记非常辨证地概括了两个一把手的关系，"如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手"。乡镇干部自己把书记叫成"老板"。确实，在乡镇，书记就像"董事长"，而且兼任了总经理。在县级，情况则有所不同。县长没有直接的人权，但有明确的事权和财权，除非大的项目，财政开支上可以做主。乡镇长如果和书记关系好，他可以有一定的实际权力，如果和书记关系不好，则可能没有任何权力。
　　财政是政府运作的核心活动，从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字的权力分配有四种情况。第一种是书记签字；第二种是乡镇长签字；第三种是规定乡镇长限额签字，如500元以下乡镇长可以签字，500元以上需要党委书记签字；第四种是书记和乡镇长分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。如果是乡镇长签批，在重要的支出项目上也由书记决定，并经常向书记汇报开支情况。最重要的是，审批签字权的分配是由书记决定的，不是制度规定的。党委书记可以决定是本人直接签批，或是让乡镇长去签批，或者是分工签批。一般情况下，书记可以根据情况决定赋予或者收回乡镇长的财务签批权。


　　三．内部单位"半盘活棋"
　　乡镇政府有众多部门组成，从隶属和管理关系来看，主要分两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心之类，每个乡镇有10-20个不等，这些部门是乡镇政府直接管理的，通常称内部单位。另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等等。
　　乡镇对于内部机构的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，比如哪个人分配在哪个站、所，哪个人担任站、所长等，党委可以直接决定。这个安排程序并不严格，在许多地方也不正规，有时候是党委下文件，有时候口头宣布就可以，县市的组织人事部门一般只是备案，不要报批。其次体现在可以决定这些机构人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或者干脆是自收自支等。
　　但是，乡镇党委政府对于内部单位的人事权有着清晰的边界制约。乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使，管理的仅仅是已经工作在本乡镇的人员，而对于人员在乡镇以外的流动，没有自主权。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制的副科级及其以上人员的调配权力属于县市委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县市人事局，工勤编制人员的调配属于县市劳动局。比如乡镇内部的一个工作人员，他的工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的是向上级组织或人事部门提议调动，如果上级部门不同意，唯一的办法就是把这个人"晾"起来。在我们的案例中，党委书记把某个人"晾"起来的情况不少，也有的副乡镇长甚至乡镇长被"晾"起来，没有具体分工，也没有实际权力。有的党委书记说，"我自己没有这个人权，只能要求将他调走，上边不给我办，我只好把他'挂'在那里。"同样，如果是乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，他要求调入而上级部门没有同意，那么他没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。由此可见，乡镇政府对于内部单位人员的管理只有一半的权力，所以称"半盘活棋"。
　　在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就改走第二条路，自己做主在编制之外直接聘用一些工作人员。所以，不少临时聘用人员很能干，也听话，比在编人员工作努力，乡镇领导也感到得力。同时，也有一些人是因乡镇领导的特殊关系被成为乡镇工作人员，这些人工作表现虽然差，但因为有乡镇领导的关照，也照常混得下去。

　　四．垂直单位"一盘死棋"
　　垂直单位基本上是乡镇政府的法外之地。这些单位虽然名称上叫"某某乡（镇）某某所"，行使的职能都属于基层政府的职能范围，但实际上与乡镇政府的关系是一种邻里关系，只能"相处"，不能"管理"。
　　从人事来看，垂直单位人员的任用和调动，乡镇政府没有任何正式介入途径，连正式的建议权也没有。如果说有影响力，那是因人而异的，要看乡镇领导人本身与这些单位的上级领导的关系，因此这种影响是通过非正式的方式发生作用的。为了拉近关系，有的地方采取了一些特殊的办法，比如把派出所所长任命为乡镇党委副书记，这样一来，一方面获得了派出所对于乡镇政府工作的配合，另一方面派出所所长由此成为副科级，彼此都感到合适。
　　从经费来看，垂直单位基本上是条条管理，首先人员工资是条条管理，与乡镇财政也没有正式关系。条条内部的经费渠道则是依据部门特征而有所不同。如工商管理所，经费由县市工商局直接管理，有统收统支的，也有管理费分成的，还有经费包干的。如公安派出所，通常情况是县市公安局负责划拨人员工资，有的给部分办案经费，有的则完全没有办案经费。这些派出所的办公经费，主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠乡镇政府资助。乡镇政府给予派出所以必要的经费支持，方式也不同，有的直接给部分钱，有的给一辆车，有的直接支付派出所聘用的临时人员工资。所以这些财务经费上或明或暗、或多或少的联系，也都是非制度化的。
　　从工作来看，乡镇政府与这些垂直单位的关系甚是复杂。所有这些垂直机构的管理领域都是公共管理职能很强的部门，也是基层政府在活动中必然经常发生关系的部门。从中央政府的角度看，这些部门的垂直有利于加强宏观管理，避免基层政府的不当作为。但是，从基层政府来看，职能最重要的部门都是自己无权管的，而基层政府要履行职责必须依托这些部门，这种关系就把乡镇领导人推入一种困境。访谈中不断听到乡镇领导人的抱怨。如乡镇政府村镇建设有规划方案，但土地所在审批宅基地的时候，会出现土地所不管规划审批的情况。土地所是垂直的，乡镇政府管理不了，要一致就只有依靠协商，而协商的后果是两可的。如税务所在本乡镇范围内征税，但是上级政府对于本地税收的考核是针对乡镇政府的，税收任务完不成是乡镇领导的"政绩"危机，但是税务所是垂直的，征多征少由他们说了算。为了完成乡镇的税收任务，乡镇领导人只能去"请求"他们帮助完成"任务"。公安派出所也有类似情况。一个乡镇党委书记讲了这样的故事：两个村民闹纠纷，一个把另一个打成重伤，医药费上万元，报案后派出所拘留了打人者。本应依法惩处并附带民事赔偿。但是，在收了5000元罚款后，派出所便把人放走了。于是伤者家属开始连绵不断地逐级上访，乡镇领导人不断受到上级批评通报，因为上访问题在考核中是一票否决。乡镇书记满脸无奈和委屈："人是派出所放的，派出所是上边管的，上访的帐却记在我的头上，我有什么办法？"
　　对于不断有部门被上划实行垂直管理，不少基层政府领导人一方面表示理解，另一方面也有强烈的不认同：第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门切确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。有的基层领导人说，"说重要，法轮功问题很重要，信访部门很重要，为什么不上划垂直？"第三，垂直管理造成政府部门的利益分化。同样是政府人员，垂直部门和地方部门，工资收入差距很大，福利待遇差距很大，是人为地制造政府人员之间的矛盾。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于"一盘死棋"。这些基层干部对于垂直管理的意见虽然难免有失偏激，但是，确实值得重视。因为这不仅关系到基层怎么看待上级政府的权威，也直接影响他们的行政行为。

　　结语：
　　从体制现状看，乡镇是一个整体权利构造残缺但是内部集权程度很高的政府实体。乡镇内部单位的人事管理缺乏自主，垂直单位的存在则基本上掏空了乡镇政府管理的实质内容。因此，从制度化的权力体系来看，乡镇政府是虚弱的。调查中有的乡镇书记发出感叹，"乡镇政府实际上是个假政府！有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边直接管了。"但是，在这种权力体系框架下，行政体制由自上而下地赋予乡镇政府以极其沉重的责任，从税费征收到经济增长速度，从招商引资到农民收入，从计划生育到社会稳定，甚至连每个村里要写几个标语挂几块牌子，都有具体强硬的规定考核。上级所以能够强加给乡镇这么多任务，是因为拥有乡镇领导人的职位予夺之权。不少乡镇书记苦诉，现在无论上边部署什么任务，乡镇都不能说困难，更不能说"不"，若有微词，县领导马上就变脸："干得了干不了？干不了就说话，有人愿意干！"。
　　在沉重的压力下，乡镇领导人就要不遗余力地"落实"。于是，乡镇政府内部的个人集权又有了充分发挥的空间，主要领导会把这种压力通过各种渠道传递给所有人员，甚至调动起社会的不良势力。 能落实则落实，能造假就造假，既不能落实也不能造假，就不惜违法乱纪。乡镇政府虽然权力有限，但是人员众多，而且主要领导高度集权，来自上级的监督和来自农民的制约都很苍白，一旦离开了规矩做事情，无法无天的威力就显示出来了。我们认为，虽然乡镇干部的诸多不良行径有不少可以归结为干部素质，但整体来看首先要审视政府体制。透过人员不断膨胀的外表，可以清晰地看到乡镇政府在权力上的残缺，制度上的脆弱。上层的沉重要求和乡镇自身的真正功能之间，落差越来越大；农民的要求和乡镇自身追求之间，距离越来越远。我们认为，在乡镇自身权力系统已经基本悬空的基础上，可以考虑趁势改革，直接取消乡镇政府。

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　　*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。


　　本文原载《国务院发展研究中心研究报告选》2005版， 中国发展出版社2005年3月出版。