内容提要：本报告基于实地调查对乡镇的财政状况做出分析。报告主要有5个部分：乡镇财政体制、乡镇财政收入、乡镇财政支出、工资状况、税费改革的财政影响。在分税包干的体制下，乡镇政府财政状况具有很高的分化程度，穷者很穷，富者很富，但是总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，财政收入的结构性差异很大。从财政开支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。
关键词：乡镇财政，税费，工资
乡镇财政普遍建立于上世纪80年代中后期，因为有了财政，乡镇政府的运行就有了一些新的特征，包括衍生的行为特征。90年代中期，在宏观方面分税体制的影响下，乡镇财政体制也发生了重要变化。现在的乡镇财政体制基本上是那个时候形成的。由于财政体制本身的变迁，也由于经济结构演进，乡镇政府的财政活动空前复杂。因此，研究乡镇财政的难度非常之大。
一、乡镇财政体制
人民公社时期，财政由县级政府统收统支，公社没有财政自主权，县和公社属于“一级财政”。政社分设、建立乡镇政府以后，80年代中期乡镇财政相应形成，县乡财政“分灶吃饭”，出现了“两级财政”。从我们的调查看，目前的县乡财政关系主要有如下两种类型。
第一，“分税包干，自求平衡”。这是县乡财政关系的基本特征。在调查的全部20个乡镇里，有19个乡镇是这种体制。基本方法是“核定基数，超支不补，超收分成”。就具体分税包干办法来说，各地做法不尽相同，但核心一致，就是乡镇财政要自己过日子，所谓“自求平衡”。分税包干的具体办法是县市政府与乡镇逐个谈判确定的，表述方式也不尽一致。在这19个乡镇中，有1个乡镇有金库，大部分的乡镇都是财政收入上解县里，再按规定基数返还。
第二，县级统筹。有一个乡镇属于这种体制。这是东部地区的一个经济不发达县的新体制。这种“县级统筹”的含义是，财政供养人员的工资实行县级统筹，其他开支自求平衡。基本方法是：国税上缴总额的25%和地税上缴总额的60%纳入县财政，由县里实行统筹。与此同时，乡级公务员及所有全额拨款的事业编制人员（含教师）的工资由县财政统一发放。显然，这里的县级统筹不是过去的财政统收统支，因为这里的统筹仅仅工资统筹。除却工资以外，县乡之间财政上仍然是“分灶吃饭”，办公费用和建设开支仍然要要乡镇负责，乡镇政府仍然有税收考核基数，有相当沉重的财政压力。
从我们了解到的情况，这种“县级统筹”的财政体制正在增加，特别是在经济落后地区，一些县市为了保障政府人员的工资发放，开始采取这样的财政体制。
二、乡镇财政收入
乡镇财政收入的主要来源分为预算内收入和预算外收入。预算内收入主要项目有农业四税（农业税、农林特产税、契税、土地使用税），地方工商税（营业税、所得税）的全部或者大部，少量国家工商税（增值税、企业所得税）。预算外收入项目主要有：原来的乡统筹；行政性收费（如农村宅基地手续费）；罚没款（如计划生育罚款）；从有关部门争取的专项资金等。
不同乡镇政府之间的收入结构和收入水平差别很大，穷乡镇和富乡镇过的日子可以说是有“九天九地”之分。本次调查中，最富的一个乡镇在浙江，人口4.5万，2002年镇财政收入4700万，其中预算内收入1700万，预算外收入3000万元。在预算外收入中，仅土地转让收入一项就达1000万，上级补助799万；行政事业性收费426万。最穷的一个乡镇在宁夏，人口1.2万，本级财政收入13万，税收全部上缴，上级补贴63万，差额50万，税费改革后没有预算外收入，没有其他收入项目。另外一个比较穷的乡镇在湖南：人口1.6万，本级财政收入57万元，上级转移支付16万元，全部收入为73万。就财力而言，最弱的乡镇和最强的乡镇财政收入分别是13万和4700万之差。
从收入结构来看，差别也很大。经济不发达地方基本都以农业方面税收为主（称农业四税），经济发达的地方农业四税完全可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。如四川的一个镇，镇本级收入300万元，其中80%来自农业税，其余20%是来自工商税。再如山东的一个镇，镇本级财政收入为830万，其中农林特产税为612万，农业税为8万，其他为工商税和转移支付。这是一个以蔬菜水果为经济支柱的乡镇。
在全部个案中，财政收不抵支的有11个乡镇，能够保持收支基本平衡的3个乡镇，收大于支的6个乡镇。
财政收入总量(万元) 农业税所占比例（%） 工商税所占比例（%）
范围 100以下 100-200 200-300 700-900 1000以上 10以下 10-20 30-50 50-70 70以上 10以下 10-20 30-50 70-80 90以上
乡镇个数 3 6 7 2 2 1 3 4 4 3 1 1 5 1 1
在县级对于乡镇政府的考核中，财政收入是第一位的任务。为了完成任务，乡镇政府被迫使用了一些非正常方式。在调查中，经常被提到的方法主要有：
办法之一：财政空转。用贷款上缴县级财政。4个乡镇承认有过这种情况。一个乡镇介绍：“2002年地税任务200万，实际上只收了79万。完不成任务，只有搞空转。办法是，先向信用社借款100多万交上去，县财政返还后再还给信用社。上缴县里的国税是一分也不能少的，少了就从基数里扣”。
办法之二：买税。将其他地方的税源变为本乡镇的，但要花钱。在本次调查中，至少有5个乡镇坦率地承认从事过这种活动。一个乡镇介绍：“全镇地方工商税32万元，实际上收入只有6万多元，我们是通过“买税”完成任务的。买税实际上是挖别人的税。因为税票是通用的，我就通过熟人、朋友，找别的地方的纳税人，让他把税交给我，我给他税票，比如1万元的税票，他给我交9000元就行了。我把税入上，然后找发票把少收那一块做成支出冲抵就行了。
办法之三：垫税。在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员想办法垫付。垫付的资金通常来源于个人筹措。有的是乡镇主要领导人筹措，有的是完不成个人收税指标的具体工作人员自己筹措，是个人自由款项或者借款。形式上类似于空转，但不是空转，因为不从返还中还款。一个乡镇介绍：“我们这里垫税的情况很普遍，90年代后期就开始了。我到这个乡当书记两年，已经垫付了20万元。而且都是以我个人名义借的款，因为用政府的名义已经借不出来钱。 “
三、乡镇财政支出
虽然乡镇财政收入有多有少，收入结构也各有差别，但是，就其支出来说，却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。行政管理费用是政府本身生存直接消费，分为两个部分，即人头费（主要是工资及有关的个人福利）和办公费，属于“吃饭的钱”。事业费支出直接用于公共目标，属于“办事的钱”。
1、人头费。这是财政支出中的大科目。从这些乡镇的情况来看，财政状况好的乡镇，人头费比例就低些；财政状况困难的乡镇，人头费占整个开支的比例就高些。但是，不论财政多么困难，人头费和办公费都要维持一个适当的比例，因为办公费也是必不可少的，在有些时候，宁肯拖欠工资，也不能停止日常办公。在这些乡镇中，人头费占全部财政开支的50%到70%之间。即便在那些财政赤字，拖欠了三四个月工资的乡镇，实际上的人头开支也不过80%左右。
2、办公费。主要有招待费、报刊费、车费，其余有电费、电话费、取暖费等，还有考察学习的差旅费、在许多情况下的送礼费用等 。
（1）招待费。乡镇政府是基层政府，乡镇干部是最小的官，来客都是上边的，不可慢待，都必须应酬，一般情况下都要吃顿饭，喝瓶酒，特殊一点的还要送点土特产作为礼物。财政富的乡镇要招待，是因为富；财政穷的乡镇也要招待，是因为穷。有的乡镇党委说：“如果穷的连客人都不接待，那么，会更少人来你这里，你的机会就会更少”。一个全部财政收入一百几十万的乡镇，招待费花去十几万并非个别。吃喝招待风兴起于何年何月，一般的说法是八十年代中期，至于原因，乡镇干部们说法很多。主要的说法有两种，一种说最早是文革中军队“支左”干部带到地方上来的，一种说改革开放以后交往增多导致的。
（2）报刊费。每一个乡镇这方面的开支不同，最少的乡镇开支是1.6万元，最多的乡镇不得其详，只是笼统告诉说十来万。在乡镇政府，经常会在办公室的角落里看到一捆一捆，甚至一堆一堆没有拆封的报刊杂志，令人感叹。道理上，订多少报刊是乡镇政府自己说了算，何况中央政府三令五申不准摊派强迫，实际上并不是这么回事。考察这个问题的内在机制，可以说是双重推动。首先是自上而下的权力推动。命令式的报刊订阅其实是从上边开始的，从中央、省、地市和县都构成压力。首先，党报党刊被列入党委政府的考核体系，完不成任务直接影响政绩，非党报党刊有一部分也被列入了部门的考核体系，完不成不仅影响这个部门的考核业绩，更重要的是影响与上级对口部门的关系，这种良好关系被损害，带来的消极后果则是多方面的。其次是上下一体的利益推动。几乎任何报刊的发行，都构建了一个利益关系网，比如一家省里的报纸，发行费的提成是每一层次都有，县里的主办发行部门有，乡里的主办人员也有，在县里和市里，有的部门小金库的主要来源是发行提成，乡镇里的个人也有利可获，因此，有时候上上下下都有积极性。惟独农民没有积极性，但是农民没有参与说话的机会。可以说，报刊发行实际上是集权体制下的政治运作与物质利益驱动下的商业运作的结合，能够集中折射出现在政府体制的弊端。
（3）车费。从我们的调查来看，最穷、最小的乡镇有一辆车，比较富的乡镇则有十来辆车。一般情况下，党委书记要有一辆奥迪或者桑塔那2000，乡镇长要有一辆桑塔那2000或者普通桑塔那，起码也有一辆212吉普。在最富裕的乡镇，党委班子成员人人有专车和司机。这些车跑一年的里程数甚至超过北京的出租车。汽油费、修车费、过路费，成为一笔巨大支出，而且成为一笔刚性花费。即便是乡镇开不出工资，车也必须照跑，用他们自己的话说，“本来就开不了工资，如果人再不动，那不就更完了！”
3、公共事业开支。这些项目包括修路，建设学校，社会福利救济（五保供养和敬老院等）、计划生育补助、教育卫生等。从开支结构可以看出，这类费用的比例是很低的。我们看到，在西部地区一个乡镇的75万总支出中，可以属于公共事业的有两项，分别是“农村老党员、老村干部补助1万多；计划生育开支4万多元。”
四、工资状况
乡镇人员的平均工资收入各不同。3个乡镇干部月平均收入是400多元，11个乡镇为500-700元，6个乡镇为800元以上，其中3个乡镇超过1000元。工资最高的2个乡镇，一个在四川，平均工资收入1236元，一个在浙江，平均3000元左右。
20个乡镇中，7个乡镇能按时足额发放工资；5个乡镇能足额发，不能按时发；7个乡镇基本上能按时发，但不能足额发。从乡镇内部来看，工资发放情况也是有差异的，如有的乡镇是行政编制的人员工资均能按时足额发，但是事业编制人员工资经常被拖欠，还有的乡镇退离人员能足额发，在职人员经常拖欠。从工资拖欠的时间特点来看，一年中拖欠两三个月左右居多，一般是税收淡季拖欠，前半年基本按时发，后半年基本上是年底发一次，有时后半年发两次或三次。1998以后工资拖欠开始比较严重。拖欠严重的乡镇，有的一年中有4-6个月没有工资。最近五年中，有的乡镇共有20个月没有工资，有的乡镇部分人员工资连续二年没发，每人被拖欠6000-20000元不等。
乡镇政府人员的工资差异主要通过乡镇部门之间财务体制表现出来。从本次调查来看，20个乡镇中18个乡镇有差额拨款单位，12个乡镇有完全自收自支单位。这些部门的工资状况很大程度上与乡镇财政整体没有关系，因为他们在一定程度上要自己找饭吃。从财务结构来看，差额拨款和自收自支的部门有三种情况。第一种是整个部门是一个财务整体，与乡镇财政上发生关系，比如乡镇财政规定给予多少补贴，其他支出自负；第二种是以人划分的，就是在这个部门里面，几个人有财政拨款，几个人是差额拨款或者自收自支；第三种是乡镇政府明确给予某些部门创收任务，完成任务的状况与工资挂钩，实际上也是差额拨款。
大体来看，差额拨款和自收自支的部门都是有收费项目的部门，这种收费可以分为两类，一类属于行政性收费，如土地所、企业办、司法所、市场管理所、城建所等；一类属于服务性收费，农业服务中心、农经站、林业站、计划生育服务站、农机站、农技站、卫生院、广播电视站、经管站、畜牧兽医站等。在目前的乡镇财政体制下，这种情况是难于避免的。对于乡镇来说，收费养人是一种符合理性的行为选择，这种行为的结果，就是收费演变为第一位的，而公共管理和服务的目标成为第二位的，甚至是可以忽略的。改变这种情况，不仅需要财政体制改变，也需要更深刻的政府体制变革。
五、税费改革的影响
在全部20个乡镇中，有18个乡镇已经进行或正在进行税费改革，大部分乡镇是从2002年开始搞的。关于税费改革对于乡镇工作的整体影响。这些乡镇领导人都谈到了两个方面。
这些乡镇领导人认为，税费改革的有利影响主要表现在：第一，乡镇政府工作内容简化了，因为收税任务减轻了，政府的职能需要重新定位；第二，从某种程度上说税费收缴的任务比较容易完成，工作难度有所降低；第三，规范了乡村财务管理，特别是村级财务管理；第四，调动了农民生产积极性，促进农民加大对土地的投入；第五，农民负担减轻，缓和了干群关系。
同时，这些乡镇领导人也认为税费改革有一些不利影响，主要表现乡镇财政来源基本明显减少，相应出现了一系列问题：乡镇政府日常运转困难增加；乡镇政府无力进行各项公共公益事业建设；乡镇工作人员收入更加不稳定，有的地方工作积极性下降。
结语：
案例分析显示，在当前乡镇财政分税包干的体制下，乡镇政府财政状况具有很高的分化程度，穷者很穷，富者很富，但是总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，财政收入的结构性差异很大。从财政开支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。直观地看，乡镇转移财政危机的重要渠道有三个：一个是部分乡镇部门搞自收自支或者差额拨款，一个是大量乡镇政府欠发工作人员工资，一个乡镇政府的大量举债。三个渠道归结为一个问题，就是政府的自利性膨胀，通过各个或明或暗，或非法或合法的形式从民间攫取资源，以维系乡镇政府自身的生存。从财政的意义上可以说，乡镇基本上是一个为了自己而运作的机构。
虽然许多年来农村经济发展有比较快的发展，地方财政收入也有显著增加，但是，基层政府的财政困难不断加剧，终于表现为乡镇财政的危机。考察这种危机的发生过程，一般来说人们会提到90年代中期的分税制改革导致了政府间分配关系的严重失衡。但是，更具影响力的原因应该是政府规模本身没有节制的不断扩张和政府消费没有节制的不断扩张。政府何以这样，是因为政府改革没有与经济改革相适应，出现了政府运行与社会经济运行的脱节。
*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。
关键词：乡镇财政，税费，工资
乡镇财政普遍建立于上世纪80年代中后期，因为有了财政，乡镇政府的运行就有了一些新的特征，包括衍生的行为特征。90年代中期，在宏观方面分税体制的影响下，乡镇财政体制也发生了重要变化。现在的乡镇财政体制基本上是那个时候形成的。由于财政体制本身的变迁，也由于经济结构演进，乡镇政府的财政活动空前复杂。因此，研究乡镇财政的难度非常之大。
一、乡镇财政体制
人民公社时期，财政由县级政府统收统支，公社没有财政自主权，县和公社属于“一级财政”。政社分设、建立乡镇政府以后，80年代中期乡镇财政相应形成，县乡财政“分灶吃饭”，出现了“两级财政”。从我们的调查看，目前的县乡财政关系主要有如下两种类型。
第一，“分税包干，自求平衡”。这是县乡财政关系的基本特征。在调查的全部20个乡镇里，有19个乡镇是这种体制。基本方法是“核定基数，超支不补，超收分成”。就具体分税包干办法来说，各地做法不尽相同，但核心一致，就是乡镇财政要自己过日子，所谓“自求平衡”。分税包干的具体办法是县市政府与乡镇逐个谈判确定的，表述方式也不尽一致。在这19个乡镇中，有1个乡镇有金库，大部分的乡镇都是财政收入上解县里，再按规定基数返还。
第二，县级统筹。有一个乡镇属于这种体制。这是东部地区的一个经济不发达县的新体制。这种“县级统筹”的含义是，财政供养人员的工资实行县级统筹，其他开支自求平衡。基本方法是：国税上缴总额的25%和地税上缴总额的60%纳入县财政，由县里实行统筹。与此同时，乡级公务员及所有全额拨款的事业编制人员（含教师）的工资由县财政统一发放。显然，这里的县级统筹不是过去的财政统收统支，因为这里的统筹仅仅工资统筹。除却工资以外，县乡之间财政上仍然是“分灶吃饭”，办公费用和建设开支仍然要要乡镇负责，乡镇政府仍然有税收考核基数，有相当沉重的财政压力。
从我们了解到的情况，这种“县级统筹”的财政体制正在增加，特别是在经济落后地区，一些县市为了保障政府人员的工资发放，开始采取这样的财政体制。
二、乡镇财政收入
乡镇财政收入的主要来源分为预算内收入和预算外收入。预算内收入主要项目有农业四税（农业税、农林特产税、契税、土地使用税），地方工商税（营业税、所得税）的全部或者大部，少量国家工商税（增值税、企业所得税）。预算外收入项目主要有：原来的乡统筹；行政性收费（如农村宅基地手续费）；罚没款（如计划生育罚款）；从有关部门争取的专项资金等。
不同乡镇政府之间的收入结构和收入水平差别很大，穷乡镇和富乡镇过的日子可以说是有“九天九地”之分。本次调查中，最富的一个乡镇在浙江，人口4.5万，2002年镇财政收入4700万，其中预算内收入1700万，预算外收入3000万元。在预算外收入中，仅土地转让收入一项就达1000万，上级补助799万；行政事业性收费426万。最穷的一个乡镇在宁夏，人口1.2万，本级财政收入13万，税收全部上缴，上级补贴63万，差额50万，税费改革后没有预算外收入，没有其他收入项目。另外一个比较穷的乡镇在湖南：人口1.6万，本级财政收入57万元，上级转移支付16万元，全部收入为73万。就财力而言，最弱的乡镇和最强的乡镇财政收入分别是13万和4700万之差。
从收入结构来看，差别也很大。经济不发达地方基本都以农业方面税收为主（称农业四税），经济发达的地方农业四税完全可以忽略不计，有的已经将农业税和特产税免除。如四川的一个镇，镇本级收入300万元，其中80%来自农业税，其余20%是来自工商税。再如山东的一个镇，镇本级财政收入为830万，其中农林特产税为612万，农业税为8万，其他为工商税和转移支付。这是一个以蔬菜水果为经济支柱的乡镇。
在全部个案中，财政收不抵支的有11个乡镇，能够保持收支基本平衡的3个乡镇，收大于支的6个乡镇。
财政收入总量(万元) 农业税所占比例（%） 工商税所占比例（%）
范围 100以下 100-200 200-300 700-900 1000以上 10以下 10-20 30-50 50-70 70以上 10以下 10-20 30-50 70-80 90以上
乡镇个数 3 6 7 2 2 1 3 4 4 3 1 1 5 1 1
在县级对于乡镇政府的考核中，财政收入是第一位的任务。为了完成任务，乡镇政府被迫使用了一些非正常方式。在调查中，经常被提到的方法主要有：
办法之一：财政空转。用贷款上缴县级财政。4个乡镇承认有过这种情况。一个乡镇介绍：“2002年地税任务200万，实际上只收了79万。完不成任务，只有搞空转。办法是，先向信用社借款100多万交上去，县财政返还后再还给信用社。上缴县里的国税是一分也不能少的，少了就从基数里扣”。
办法之二：买税。将其他地方的税源变为本乡镇的，但要花钱。在本次调查中，至少有5个乡镇坦率地承认从事过这种活动。一个乡镇介绍：“全镇地方工商税32万元，实际上收入只有6万多元，我们是通过“买税”完成任务的。买税实际上是挖别人的税。因为税票是通用的，我就通过熟人、朋友，找别的地方的纳税人，让他把税交给我，我给他税票，比如1万元的税票，他给我交9000元就行了。我把税入上，然后找发票把少收那一块做成支出冲抵就行了。
办法之三：垫税。在完不成税收任务的情况下，乡镇工作人员想办法垫付。垫付的资金通常来源于个人筹措。有的是乡镇主要领导人筹措，有的是完不成个人收税指标的具体工作人员自己筹措，是个人自由款项或者借款。形式上类似于空转，但不是空转，因为不从返还中还款。一个乡镇介绍：“我们这里垫税的情况很普遍，90年代后期就开始了。我到这个乡当书记两年，已经垫付了20万元。而且都是以我个人名义借的款，因为用政府的名义已经借不出来钱。 “
三、乡镇财政支出
虽然乡镇财政收入有多有少，收入结构也各有差别，但是，就其支出来说，却有高度相似性。突出特征是，行政管理费用在全部支出中占有很高的比重，用于公共事业的支出普遍比较少。行政管理费用是政府本身生存直接消费，分为两个部分，即人头费（主要是工资及有关的个人福利）和办公费，属于“吃饭的钱”。事业费支出直接用于公共目标，属于“办事的钱”。
1、人头费。这是财政支出中的大科目。从这些乡镇的情况来看，财政状况好的乡镇，人头费比例就低些；财政状况困难的乡镇，人头费占整个开支的比例就高些。但是，不论财政多么困难，人头费和办公费都要维持一个适当的比例，因为办公费也是必不可少的，在有些时候，宁肯拖欠工资，也不能停止日常办公。在这些乡镇中，人头费占全部财政开支的50%到70%之间。即便在那些财政赤字，拖欠了三四个月工资的乡镇，实际上的人头开支也不过80%左右。
2、办公费。主要有招待费、报刊费、车费，其余有电费、电话费、取暖费等，还有考察学习的差旅费、在许多情况下的送礼费用等 。
（1）招待费。乡镇政府是基层政府，乡镇干部是最小的官，来客都是上边的，不可慢待，都必须应酬，一般情况下都要吃顿饭，喝瓶酒，特殊一点的还要送点土特产作为礼物。财政富的乡镇要招待，是因为富；财政穷的乡镇也要招待，是因为穷。有的乡镇党委说：“如果穷的连客人都不接待，那么，会更少人来你这里，你的机会就会更少”。一个全部财政收入一百几十万的乡镇，招待费花去十几万并非个别。吃喝招待风兴起于何年何月，一般的说法是八十年代中期，至于原因，乡镇干部们说法很多。主要的说法有两种，一种说最早是文革中军队“支左”干部带到地方上来的，一种说改革开放以后交往增多导致的。
（2）报刊费。每一个乡镇这方面的开支不同，最少的乡镇开支是1.6万元，最多的乡镇不得其详，只是笼统告诉说十来万。在乡镇政府，经常会在办公室的角落里看到一捆一捆，甚至一堆一堆没有拆封的报刊杂志，令人感叹。道理上，订多少报刊是乡镇政府自己说了算，何况中央政府三令五申不准摊派强迫，实际上并不是这么回事。考察这个问题的内在机制，可以说是双重推动。首先是自上而下的权力推动。命令式的报刊订阅其实是从上边开始的，从中央、省、地市和县都构成压力。首先，党报党刊被列入党委政府的考核体系，完不成任务直接影响政绩，非党报党刊有一部分也被列入了部门的考核体系，完不成不仅影响这个部门的考核业绩，更重要的是影响与上级对口部门的关系，这种良好关系被损害，带来的消极后果则是多方面的。其次是上下一体的利益推动。几乎任何报刊的发行，都构建了一个利益关系网，比如一家省里的报纸，发行费的提成是每一层次都有，县里的主办发行部门有，乡里的主办人员也有，在县里和市里，有的部门小金库的主要来源是发行提成，乡镇里的个人也有利可获，因此，有时候上上下下都有积极性。惟独农民没有积极性，但是农民没有参与说话的机会。可以说，报刊发行实际上是集权体制下的政治运作与物质利益驱动下的商业运作的结合，能够集中折射出现在政府体制的弊端。
（3）车费。从我们的调查来看，最穷、最小的乡镇有一辆车，比较富的乡镇则有十来辆车。一般情况下，党委书记要有一辆奥迪或者桑塔那2000，乡镇长要有一辆桑塔那2000或者普通桑塔那，起码也有一辆212吉普。在最富裕的乡镇，党委班子成员人人有专车和司机。这些车跑一年的里程数甚至超过北京的出租车。汽油费、修车费、过路费，成为一笔巨大支出，而且成为一笔刚性花费。即便是乡镇开不出工资，车也必须照跑，用他们自己的话说，“本来就开不了工资，如果人再不动，那不就更完了！”
3、公共事业开支。这些项目包括修路，建设学校，社会福利救济（五保供养和敬老院等）、计划生育补助、教育卫生等。从开支结构可以看出，这类费用的比例是很低的。我们看到，在西部地区一个乡镇的75万总支出中，可以属于公共事业的有两项，分别是“农村老党员、老村干部补助1万多；计划生育开支4万多元。”
四、工资状况
乡镇人员的平均工资收入各不同。3个乡镇干部月平均收入是400多元，11个乡镇为500-700元，6个乡镇为800元以上，其中3个乡镇超过1000元。工资最高的2个乡镇，一个在四川，平均工资收入1236元，一个在浙江，平均3000元左右。
20个乡镇中，7个乡镇能按时足额发放工资；5个乡镇能足额发，不能按时发；7个乡镇基本上能按时发，但不能足额发。从乡镇内部来看，工资发放情况也是有差异的，如有的乡镇是行政编制的人员工资均能按时足额发，但是事业编制人员工资经常被拖欠，还有的乡镇退离人员能足额发，在职人员经常拖欠。从工资拖欠的时间特点来看，一年中拖欠两三个月左右居多，一般是税收淡季拖欠，前半年基本按时发，后半年基本上是年底发一次，有时后半年发两次或三次。1998以后工资拖欠开始比较严重。拖欠严重的乡镇，有的一年中有4-6个月没有工资。最近五年中，有的乡镇共有20个月没有工资，有的乡镇部分人员工资连续二年没发，每人被拖欠6000-20000元不等。
乡镇政府人员的工资差异主要通过乡镇部门之间财务体制表现出来。从本次调查来看，20个乡镇中18个乡镇有差额拨款单位，12个乡镇有完全自收自支单位。这些部门的工资状况很大程度上与乡镇财政整体没有关系，因为他们在一定程度上要自己找饭吃。从财务结构来看，差额拨款和自收自支的部门有三种情况。第一种是整个部门是一个财务整体，与乡镇财政上发生关系，比如乡镇财政规定给予多少补贴，其他支出自负；第二种是以人划分的，就是在这个部门里面，几个人有财政拨款，几个人是差额拨款或者自收自支；第三种是乡镇政府明确给予某些部门创收任务，完成任务的状况与工资挂钩，实际上也是差额拨款。
大体来看，差额拨款和自收自支的部门都是有收费项目的部门，这种收费可以分为两类，一类属于行政性收费，如土地所、企业办、司法所、市场管理所、城建所等；一类属于服务性收费，农业服务中心、农经站、林业站、计划生育服务站、农机站、农技站、卫生院、广播电视站、经管站、畜牧兽医站等。在目前的乡镇财政体制下，这种情况是难于避免的。对于乡镇来说，收费养人是一种符合理性的行为选择，这种行为的结果，就是收费演变为第一位的，而公共管理和服务的目标成为第二位的，甚至是可以忽略的。改变这种情况，不仅需要财政体制改变，也需要更深刻的政府体制变革。
五、税费改革的影响
在全部20个乡镇中，有18个乡镇已经进行或正在进行税费改革，大部分乡镇是从2002年开始搞的。关于税费改革对于乡镇工作的整体影响。这些乡镇领导人都谈到了两个方面。
这些乡镇领导人认为，税费改革的有利影响主要表现在：第一，乡镇政府工作内容简化了，因为收税任务减轻了，政府的职能需要重新定位；第二，从某种程度上说税费收缴的任务比较容易完成，工作难度有所降低；第三，规范了乡村财务管理，特别是村级财务管理；第四，调动了农民生产积极性，促进农民加大对土地的投入；第五，农民负担减轻，缓和了干群关系。
同时，这些乡镇领导人也认为税费改革有一些不利影响，主要表现乡镇财政来源基本明显减少，相应出现了一系列问题：乡镇政府日常运转困难增加；乡镇政府无力进行各项公共公益事业建设；乡镇工作人员收入更加不稳定，有的地方工作积极性下降。
结语：
案例分析显示，在当前乡镇财政分税包干的体制下，乡镇政府财政状况具有很高的分化程度，穷者很穷，富者很富，但是总的来看，绝大多数乡镇的财政很紧张，财政收入的结构性差异很大。从财政开支来看，乡镇财政是一个为了生存而奋斗的财政，真正意义上的公共财政很弱。直观地看，乡镇转移财政危机的重要渠道有三个：一个是部分乡镇部门搞自收自支或者差额拨款，一个是大量乡镇政府欠发工作人员工资，一个乡镇政府的大量举债。三个渠道归结为一个问题，就是政府的自利性膨胀，通过各个或明或暗，或非法或合法的形式从民间攫取资源，以维系乡镇政府自身的生存。从财政的意义上可以说，乡镇基本上是一个为了自己而运作的机构。
虽然许多年来农村经济发展有比较快的发展，地方财政收入也有显著增加，但是，基层政府的财政困难不断加剧，终于表现为乡镇财政的危机。考察这种危机的发生过程，一般来说人们会提到90年代中期的分税制改革导致了政府间分配关系的严重失衡。但是，更具影响力的原因应该是政府规模本身没有节制的不断扩张和政府消费没有节制的不断扩张。政府何以这样，是因为政府改革没有与经济改革相适应，出现了政府运行与社会经济运行的脱节。
*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。
