在高速城市化过程中城市的扩张是社会经济发展，特别是工业化的必然趋势。根据世界银行的统计，人均国民收入达到1000美元是城市化的起飞线。进入城市化的起飞阶段后，伴随着农村人口向城镇的大量转移和城镇向外围的扩展，土地的非农化过程也会迅速加快，随之而来的土地非农化与农地竞用的问题会越来越突出，农地保护的压力会越来越大。
土地问题凸现
目前，我国人均国民收入已经超过1000美元。2004年我国的城市化水平超过40％，正处于世界公认的城市化水平30％—70％的高速发展阶段，预计这一高速发展阶段要延续到2030年前后。
现今，我国在城市化高速发展过程中农地非农化与农地竞用的一些现实令人担忧。一些地方错误理解城市化、工业化，把农村城市化片面地理解为土地非农化，造成“城进田退”和“城市化”吃掉大片农田。在我国人均耕地1.42亩，人均占有量还不到世界平均数的一半的情况下，非农建设占用农地（尤其是城市近郊区优质耕地）迅猛增加，出现了寅吃卯粮的圈地运动。脆弱土地的过度开发，杂乱无章的城郊用地和劳民伤财的形象工程，局部地区土地供应失控，出现了比较严重的区域性“地产泡沫”和失地农民的激烈抗争。土地资源是整个社会经济可持续发展的重要基础和根本保证，土地资源保护的好坏关系到社会经济可持续发展战略能否实现。耕地保护与粮食安全、“三农”问题和社会经济可持续发展密切相关，坚持耕地保护是我国政府的理性选择。
针对我国土地利用与管理面临的客观形势，国务院2004年10月出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（即28号文件），明确提出要实行严而又严的土地政策，也就是要实行世界上最严格的土地管理政策。伴随着28号文件出台，我们必须清醒地认识到28号文件出台所基于的严峻形势在可以预见的将来将不会立即好转，甚至有些方面可能会更为严峻。现在全国经济发展速度很快，2005年GDP的增长率仍将保持在8%以上，如何正确处理经济发展和保护土地资源的关系，是摆在人们面前的一个重要的课题。
土地利用管理的理性思维
以规划为“龙头”从严从紧控制土地供应。目前，我国正面临着五级土地利用总体规划的修编工作，面对急剧变化的社会经济发展形势，土地利用总体规划修编的战略思路也应作相应调整。
我认为主要应把握三点：一是坚持土地资源可持续利用的规划。应以应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系。二是适应市场经济发展的土地利用规划。市场经济对产业结构的调整会有很大影响，而产业结构的变化就意味着土地利用结构的变化。应从经济发展与资源保护的角度，从长远考虑对多元化资本投入引起的土地利用变化做好应对规划。三是明确不同等级土地利用总体规划的定位。土地利用五级总体规划的控制指标和口径应该不同。国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡一级规划应注重落实。
加强对土地供应的宏观调控。土地供应政策作为加强宏观调控的举措之一已经进入人们的视野。土地管理部门职能将由一般的土地管理上升到宏观调控的高度，特别要注重运用间接调控手段，即通过建立国土资源管理的长效机制，用体制的、机制的、法制的手段，根据国家产业政策等的动态要求，用计划和规划指标、土地价格、土地管理法规等手段，引导和改变企业的用地需求预期。
同时，土地政策应从需求管理向供给调节继续转变。目前，我们尤其要根据房地产的市场发展状况来决定土地的供应，一般来讲，如果是区域房价比较高，土地的供应量应该加大，如果房价较低，要收紧土地供应。同时，调整房地产的用地结构，要控制豪宅等高档房地产，而对合理的大众性用地消费并非停止供应，而是根据市场进行调节，土地供应量应该温和增长。
发挥土地税收手段的作用。土地税收是优化土地资源配置和实现土地资源有效管理的重要经济手段。通过利用财产税、土地增值税等税收手段，可以促进部分企业已经取得的存量土地和闲置土地入市，从而增加建设用地的供应途径；同时配合产业结构调整，利用土地税收手段可以实现土地这一生产要素由劣势产业向优势产业的集中。从世界各国的税收分布结构来看，各国非常重视对土地保有课税，而对土地权属转让的税收则相对较少。不少国家和地区将土地保有课税作为一种土地政策，其目的主要是想通过征收保有税类，提高不动产占有成本，从而促进不动产的流转和有效利用，提高不动产的供给量。美国、法国、德国、韩国、日本等国家和我国台湾地区保有税制值得借鉴。增值收益分配方面注意外部性增值和内部性增值，对于外部性增值，应该“涨价归公”，如北京就需要注意奥运投入、地铁等基础设施投入的适当收回问题。
制定中长期城市土地开发供应计划。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，并且计划在年际间的相互协调也相对不足，各年度计划的统筹协调较差，也与土地总量调控的宏观性特征相背离。而且，单一的年度计划也限制了其与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着力增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列。
在建立土地开发供应长期、中期和年度计划的完整体系及协调各计划关系方面，如何做到定位与定量相结合，可借鉴香港做法。香港批地计划分为下一财政年度的卖地计划和后四个年度的土地发展计划,即“1+4”计划,计划逐年滚动，卖地计划是定位的，而发展计划仅定量。这样，既包含了年度计划，又与中期计划相衔接，并且可根据计划的执行情况和市场需求的变化逐年推进、调整；在必要时还可依据土地发展计划对年度的卖地计划进行适当调整，既满足社会经济发展和市场需求，又不影响计划的延续性。
注重“三规”之间的协调和统一。“三规”即国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。它们之间既有区别又有联系，三者之间的协调核心在于处理好三者规范和调节的对象之间的关系。对象之间的关系是这些规划之间关系的基础。国民经济和社会发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划之间存在着相当程度的重叠和交叉，但是国民经济发展规划更注重于区域整体范围的经济社会发展安排，城市总体规划则主要集中于城市规划区内的各项安排，相对于城市总体规划，土地利用总体规划则更注重总量的控制，可以说，三者由于规划目的的不同，还是存在着比较明确的分工。在以后的工作中，城市总体规划应该加强对空间领域上的倾斜，土地利用总体规划则应该在考虑城市规模增长的基础上，加强城市用地发展方向的研究，保证城市总体规划与土地利用总体规划的“衔接”。
当然，从长远来看，应该起草部门统一的《规划法》，统一协调和规范各类规划的编制工作，合理搭建规划体系，并明确各级总体规划的法定地位，同时提高规划和计划的科学性。
土地问题凸现
目前，我国人均国民收入已经超过1000美元。2004年我国的城市化水平超过40％，正处于世界公认的城市化水平30％—70％的高速发展阶段，预计这一高速发展阶段要延续到2030年前后。
现今，我国在城市化高速发展过程中农地非农化与农地竞用的一些现实令人担忧。一些地方错误理解城市化、工业化，把农村城市化片面地理解为土地非农化，造成“城进田退”和“城市化”吃掉大片农田。在我国人均耕地1.42亩，人均占有量还不到世界平均数的一半的情况下，非农建设占用农地（尤其是城市近郊区优质耕地）迅猛增加，出现了寅吃卯粮的圈地运动。脆弱土地的过度开发，杂乱无章的城郊用地和劳民伤财的形象工程，局部地区土地供应失控，出现了比较严重的区域性“地产泡沫”和失地农民的激烈抗争。土地资源是整个社会经济可持续发展的重要基础和根本保证，土地资源保护的好坏关系到社会经济可持续发展战略能否实现。耕地保护与粮食安全、“三农”问题和社会经济可持续发展密切相关，坚持耕地保护是我国政府的理性选择。
针对我国土地利用与管理面临的客观形势，国务院2004年10月出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》（即28号文件），明确提出要实行严而又严的土地政策，也就是要实行世界上最严格的土地管理政策。伴随着28号文件出台，我们必须清醒地认识到28号文件出台所基于的严峻形势在可以预见的将来将不会立即好转，甚至有些方面可能会更为严峻。现在全国经济发展速度很快，2005年GDP的增长率仍将保持在8%以上，如何正确处理经济发展和保护土地资源的关系，是摆在人们面前的一个重要的课题。
土地利用管理的理性思维
以规划为“龙头”从严从紧控制土地供应。目前，我国正面临着五级土地利用总体规划的修编工作，面对急剧变化的社会经济发展形势，土地利用总体规划修编的战略思路也应作相应调整。
我认为主要应把握三点：一是坚持土地资源可持续利用的规划。应以应用生态经济学观点研究土地利用规划，使经济生态化，生态经济化，协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系。二是适应市场经济发展的土地利用规划。市场经济对产业结构的调整会有很大影响，而产业结构的变化就意味着土地利用结构的变化。应从经济发展与资源保护的角度，从长远考虑对多元化资本投入引起的土地利用变化做好应对规划。三是明确不同等级土地利用总体规划的定位。土地利用五级总体规划的控制指标和口径应该不同。国家和省一级的土地利用总体规划应当是一种战略思路的规划或者是一个纲要性的规划。县、乡一级的规划应当是具体落实的规划，县级土地利用规划主要应注重用途的分区，而乡一级规划应注重落实。
加强对土地供应的宏观调控。土地供应政策作为加强宏观调控的举措之一已经进入人们的视野。土地管理部门职能将由一般的土地管理上升到宏观调控的高度，特别要注重运用间接调控手段，即通过建立国土资源管理的长效机制，用体制的、机制的、法制的手段，根据国家产业政策等的动态要求，用计划和规划指标、土地价格、土地管理法规等手段，引导和改变企业的用地需求预期。
同时，土地政策应从需求管理向供给调节继续转变。目前，我们尤其要根据房地产的市场发展状况来决定土地的供应，一般来讲，如果是区域房价比较高，土地的供应量应该加大，如果房价较低，要收紧土地供应。同时，调整房地产的用地结构，要控制豪宅等高档房地产，而对合理的大众性用地消费并非停止供应，而是根据市场进行调节，土地供应量应该温和增长。
发挥土地税收手段的作用。土地税收是优化土地资源配置和实现土地资源有效管理的重要经济手段。通过利用财产税、土地增值税等税收手段，可以促进部分企业已经取得的存量土地和闲置土地入市，从而增加建设用地的供应途径；同时配合产业结构调整，利用土地税收手段可以实现土地这一生产要素由劣势产业向优势产业的集中。从世界各国的税收分布结构来看，各国非常重视对土地保有课税，而对土地权属转让的税收则相对较少。不少国家和地区将土地保有课税作为一种土地政策，其目的主要是想通过征收保有税类，提高不动产占有成本，从而促进不动产的流转和有效利用，提高不动产的供给量。美国、法国、德国、韩国、日本等国家和我国台湾地区保有税制值得借鉴。增值收益分配方面注意外部性增值和内部性增值，对于外部性增值，应该“涨价归公”，如北京就需要注意奥运投入、地铁等基础设施投入的适当收回问题。
制定中长期城市土地开发供应计划。目前，土地开发供应计划以年度计划为主，缺乏中、长期土地开发供应计划，并且计划在年际间的相互协调也相对不足，各年度计划的统筹协调较差，也与土地总量调控的宏观性特征相背离。而且，单一的年度计划也限制了其与土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展计划的紧密联系。因此，应在现有计划体系的基础上着力增加中、长期计划的相关内容，完善土地开发供应计划体系的时间序列。
在建立土地开发供应长期、中期和年度计划的完整体系及协调各计划关系方面，如何做到定位与定量相结合，可借鉴香港做法。香港批地计划分为下一财政年度的卖地计划和后四个年度的土地发展计划,即“1+4”计划,计划逐年滚动，卖地计划是定位的，而发展计划仅定量。这样，既包含了年度计划，又与中期计划相衔接，并且可根据计划的执行情况和市场需求的变化逐年推进、调整；在必要时还可依据土地发展计划对年度的卖地计划进行适当调整，既满足社会经济发展和市场需求，又不影响计划的延续性。
注重“三规”之间的协调和统一。“三规”即国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划。它们之间既有区别又有联系，三者之间的协调核心在于处理好三者规范和调节的对象之间的关系。对象之间的关系是这些规划之间关系的基础。国民经济和社会发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划之间存在着相当程度的重叠和交叉，但是国民经济发展规划更注重于区域整体范围的经济社会发展安排，城市总体规划则主要集中于城市规划区内的各项安排，相对于城市总体规划，土地利用总体规划则更注重总量的控制，可以说，三者由于规划目的的不同，还是存在着比较明确的分工。在以后的工作中，城市总体规划应该加强对空间领域上的倾斜，土地利用总体规划则应该在考虑城市规模增长的基础上，加强城市用地发展方向的研究，保证城市总体规划与土地利用总体规划的“衔接”。
当然，从长远来看，应该起草部门统一的《规划法》，统一协调和规范各类规划的编制工作，合理搭建规划体系，并明确各级总体规划的法定地位，同时提高规划和计划的科学性。
