一、发展农村社会保障的影响因素和目标模式
　　改革开放特别是建立市场经济体制以后，城市开始建立社会保险制度，逐步建立了全面的医疗、养老、失业、工伤、生育保险，住房、教育等也逐步货币化，针对贫困人口建立了最低生活保障制度；而在农村，合作医疗制度在文革时期遭到严重破坏，社会救助制度的覆盖范围也极为有限，养老、失业问题也逐步显现。
　　基于现状，着眼未来，由于城乡一体化步伐加快，以及一部分发达地区农民已大规模从事非农产业生产，必须加快农村社会保障体系的建立，缩小直至统一城乡社会保障制度。另一方面，由于农民收入水平还将在一个不短的时间内保持较低水平，建立纯粹的社会保险制度缺乏经济学上的意义。因此，应基于以人为本的思想，考虑中国农村人口众多、生活水平低下的现实，建立符合国情的农村社会保障体系。这种社会保障体系应不同于城镇社会保障体系：一是强化政府责任和投入，解决历史欠账问题，同时也是启动各项制度的前提和保证；二是强调互助性而非个人积累性，着眼大问题，避免导致贫困。总之，制度设计的出发点是反贫困，保证基本生存。我国农村社会保障制度的建设始终都要坚持分步走的原则，必须是一个综合的协力合作的制度，针对各种生存风险的制度安排而不可能是纯粹的社会保险、社会救助或其他。并且，农村的社会保障也必须是一个开放的、衔接的、兼容的系统。
　　我国农村社会保障体系的目标模式应该是：基于乡镇的合作医疗；基于社区的养老保障；统一的最低生活保障；其他辅助保障。
　　二、农村最低生活保障制度
　　自1986年中国政府启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划以来，到2002年，未获温饱农村贫困人口从1985年的1.25亿减少到2002年底的2820万。这些贫困人口(人均年纯收入低于627元以下的人口)主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群。其中，有560万人为五保户(占20%)，979万人为残疾人口(占35%)，800万人 (占28%)居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，最终需要搬迁移民。其他末获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病或部分丧失正常劳动能力的。
　　社会救济的主旨就是反贫困，因此，针对这部分人群，应实行贫困救济。以往以“五保”供养和灾民临时救济为主的农村社会救济制度，一方面实施范围窄、覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门经办的社会救济经费不足，满足不了贫困人口的实际生活需要；四是救济工作随意性大，缺少科学性和一贯性。
　　为此，应建立“低保”制度，为以下各类人群提供基本社会保障：一是失去工作能力、无收入、无生活来源、也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人，二是生活在“贫困线”或最低生活标准以下的个人或家庭。这是对贫困人口的基本生存权给予的一种保障。
　　上述最低生活保障制度是全面解决我国农村温饱问题的有效制度。首先，国家有财力解决这一问题。根据国家统计局资料,2002年底人均纯收入低627元的农村贫困人口为2820万人，他们的年人均纯收人为531元。如果把低保线确定为627元，则总共需要27.07亿元就可满足需要，相当于当年国家财政支出的0.12%。
　　目前，国家尚未出台针对农村最低生活保障制度的具体指导意见。在实施方面，建议在总结试点地区经验和教训的基础上，第一，尽快制定覆盖全国农村的最低生活保障制度的实施管理办法，由民政系统专项安排，同时由扶贫办和其他相关部门进行配合；第二，确定县级政府为实施农村“低保”制度的主要管理层，同时对建立农村低保制度所需资金实行专项转移支付，确保资金来源的稳定性，加强对资金的管理和监督；第三，中央按各省(市、自治区)农村贫困人口和农村低保线与实际收入缺口，向省拨付农村低保资金，再由各省根据自己的财力及实际情况制定各自的农村低保线以及具体的实施方案。也可采取相应技术，将低保资金拨付到乡镇一级。在乡镇以下，可以采取由贫困户申请、村委会提名、村民(代表)大会通过并张榜公布、最后由乡镇民政部门审核批准的参与式的发放方式。
　　三、农村医疗保障
　　针对我国农村的实际，应构建多层次农村医疗保障制度。由三个主要方面构成，即医疗救助、合作医疗和医疗保险，政府应将合作医疗作为主体来推动，并将医疗救助纳入合作医疗。医疗保险则针对部分人群实行。
　　国务院2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面进行了不同程度的创新和突破。明确新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它有以下特点：一是强调自主性与互助性，必须坚持农民自愿参加的原则；二是强调政府的资金扶持和引导；三是强调主要“保大”适当“保小”的方针；四是强调一般以县为统筹单位以提高互助共济能力；五是强调起步阶段政府的组织、引导和监管。具体的创新和发展有以下几个方面：一是明确规定，中央财政对中西部地区除市区以外的参加合作医疗农民每年按人均10元给予补助，地方财政每年按人均不低于10元给予补助。二是对农民的大额医药费用或住院医药费进行补助，保障水平明显提高。三是提高了统筹层次。四是赋予农民知情权和监管权，提高了制度的公开、公平、公正性。五是由政府负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，加强领导、管理和监督。六是建立医疗救助制度，通过民政和扶贫部门资助贫困农民参加合作医疗。
　　截至2003年9月，西部12个省(自治区、直辖市)和中部9个省的试点县(市)参加了新型农村合作医疗的农民为 4351万人，占其农村人口的74%。国务院确定将浙江、湖北、云南、吉林四个省作为试点省，并在其中选择1个县作为全国的试点来抓。国务院部际联席会议研究拟定了《指导意见》，民政部、卫生部、财政部印发了《关于实施农村医疗救助的意见》，食品药品监管局、发展改革委、卫生部、工商总局、中医药局研究拟定了《关于加强农村药品监督管理工作的意见》。这些文件规定明确了新型农村合作医疗的发展方向，关键在落实。
　　为了搞好试点工作，应做好以下工作：一是认真开展基层调查，重点摸清本地区农民疾病发生状况和医药费用情况、医疗卫生机构服务状况、药品购销运营情况、农民参加的意愿和能力等，这是制定方案的基础。二是要有切实可行、科学规范的资金筹集、使用、管理办法。三是要科学制定起付线、封顶线和报销比例的具体规定，既要防止因为报销标准收得过紧造成资金沉淀，也要防止因为放得过松发生透支。试点起步阶段，务必做到“以收定支，略有结余”。四要建立统筹基金和家庭账户。五是要合理设置经办机构，进行科学规范管理。六要建立医疗救助基金，对农村五保户和贫困家庭给予一定的医疗费用补助，资助他们参加合作医疗，把合作医疗扶贫纳入扶贫规划。
　　为了搞好试点工作，还必须深化农村卫生改革，规范医疗服务行为，提高医疗服务质量。新型农村合作医疗不但要让农民有钱看病，有地方看病，方便看病，而且要价格低廉。这就要有与之相适应的农村医疗卫生服务体系。各地区、各有关部门要加快农村医疗卫生服务机构基础设施建设，调整乡 (镇)卫生院布局和数量，改善房屋设施条件；各级卫生行政部门，要合理规划县、乡、村医疗卫生机构的定位，做到合作医疗、卫生保健、卫生服务三位一体，使其各自在新型农村合作医疗中发挥应有的作用。
　　加强农村药品监管，保证农村药品供应，方便农民得到安全、有效、价廉的药品，是新型农村合作医疗制度健康发展的重要保证。为此，一要实行药品集中招标采购，二是加强农村药品供应网络建设，鼓励药品连锁企業向农村发展和延伸。
　　一些地区经济条件比较好，可逐步探索向农村社会医疗保险过渡。根据农村发达程度，农村收入水平状况，在适当的时机，推行一定范围的强制性医疗保险。
　　四、农村养老保险
　　我国农村依靠家庭养老的比例高达64.2%。然而，随着农村社会和农民家庭经济条件的变化，家庭养老作为农村养老主要方式开始受到前所未有的冲击。首先，农村老年人口规模大。第五次中国人口普查资料显示，农村老年人口总量近6000万人。由于农村人口基数庞大，加上青壮年人口从农村外迁，新增老年人养老问题也会逐步突出出来，农村老龄化程度高于城市成为一种趋势。第二，农村家庭结构小型化，同时，工业化和城市化的加快也使家庭养老受到较大冲击，传统的农村家庭养老功能正逐步弱化。第三，农村经济制度的变化，使照顾老年人的责任承担者变得模糊。土地承包制使国家把原来由人民公社承担的老年人口保障的责任推给家庭，而家庭老年保障的功能正在弱化。
　　目前农村社会养老保障制度的主要形式有以下几种：一是以五保户供养制度和优抚制度为主的社会救助体系，二是商业保险，三是以农民退养制度为主的社会福利体系，四是社会保险。
　　国家民政部从1991年开始，根据国务院决定，在经济发达和比较发达的农村地区推行农村社会养老保险试点。到2003年底，全国共有31个省、自治区、直辖市近2000个县不同程度地开展了农村社会养老保险，参加农村社会保险的农村人口近6000万人，农村劳动力的覆盖率为12%，基金累积达到260亿元，140万人领取养老保险金。这种保险的主要问题，一是保富不保贫。目前推行的社会养老保险计划实质上是一种自我储蓄养老式的保障计划，大多数人、特别是老年人交不起费，也很难从中受益。这些已参保的农民中，乡镇企业职工占了很大比例，此外，主要是乡、村的干部。而乡、村干部的保险费用，主要由所在的乡、村集体承担。而纯粹的农民不仅自己得不到保险，反而还要为别人付保险费；二是覆盖面低,90%122上的农村老年人口没有被包括在内；三是保障水平低，在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民的投保档次一般都很低。月投保2元的农民，交费10年后，每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，若再考虑管理费增加、银行利率下调和通货膨胀等因素，农民领到的养老金会更少；四是制度不稳定，还存在各种问题。养老金投资的收益率非常有限，有些地区实际上已经出现养老保险基金贬值的现象。
　　我国农村养老保险的实现方式，还没有定论。我们认为，需要设计新的农村基本养老方案。新方案在继续保持以家庭养老和土地养老为主、继续发展社会救助体系、鼓励社会福利和商业保险发展的同时，在有条件的地方、循序渐进地开展社会养老保险，为农民参加社会保险提供渠道，这是未来的发展方向。
　　新的社会养老保险应遵循以下基本原则：一是循序渐进，从有条件的地方先行实施；二是城市与小城镇、农村保障水平有别；三是养老保险与家庭养老和土地保障相结合；四是国家、集体和个人三方共担责任，政府要提供政策扶持，如利息补偿，免税等，适度的财政介入，对特殊群体在缴费环节予以适度补贴，如对农民的粮食补贴、对被征地农民的土地补偿金和土地出让金、对农村计生对象的补助或者奖励资金等转为抵缴部分保险费等；五是低标准起步；六是强制性、权利义务对等性。根据上述原则，我们的建议是：
　　1.参保范围。将农村地区县与辖区小城镇统一起来，制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，即经济较发达地区以及山区的富裕村和城乡结合部等，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为16—55岁的居民。制度建立初期有条件的人群包括进城务工经商农民、小城镇农转非人员、被征地农民、乡镇企业从业人员、农村个体户、专业户、农村计划生育对象以及有稳定收入的农民等，再逐步向广大农民推进。
　　2.新方案为基本养老保险。具体的模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混合模式。缴费期国家补贴、单位缴费(或集体补助)和个人缴费均计人个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分，到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分：一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例、缴费方式等由各地测算确定。
　　3.要与原“农保”方案衔接。已按“农保”原方案参保且已开始领取养老金的，仍按原方案执行；已按“农保”原方案参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件的地方和群体，暂维持不变，待条件成熟后再过渡到新方案；已按“农保”原方案参保未领取养老金的，且属于有条件的地方和群体，可以全部过渡到新方案。
　　4.本方案也要与城镇企业职工基本养老保险相衔接。农村从业人员亦工亦农在城乡间频繁流动时，可按照规定分别参加城镇职工基本养老保险和农村社会养老保险，在流动中分别保留两种保险关系，待参保对象达到领取年龄时，分别计算合并计发养老金。
　　五、失地农民的社会保障问题
　　在传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营，农民对土地具有集体成员权，主要体现在两个方面，一是对土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这样，土地在相当程度上发挥着对农民的就业保障、生产福利保障和伤病养老保障的功能。目前，土地的保障功能主要是养老保障和失业保障。对于城郊的农民，由于土地被征用，市价升值，通过自有住房的租金收入和集体土地经营收入，以及征地补偿费和安置费取得了货币收入，在土地转变得好的情况下，保障程度并不会弱化，相反会提高，失地农民的基本生活可以得到保障，社会保障主要问题是养老保障和就业问题。建立失地农民社会保障应遵循以下原则：
　　1.养老保险针对不同对象实行分类保障办法。
　　对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人缴费组成。政府出资部分不记人个人专户，进入社会统筹账户以作调剂之用。保障对象享受的待遇原则上要高于当地城市居民最低生产保障水平，或比照当地失业人员失业保险金发放标准确定。保障对象去世后，其个人专户中的本息余额可由法定继承人或指定继承人继承。
　　对征地时属于劳动年龄段内的人员，按当地测算标准(或不分年龄实行相同的缴费标准，或区分年龄分档交纳)一次性缴足基本生活保障费用，为其建立个人专户。个人专户由集体和个人缴费组成，政府出资部分也一并记入。在其未就业时，可从征地调节资金中发放不超过两年的生活补助费，也可从征地安置补助费留存中解决；因年龄偏大或其他原因不能就业的人员，在到达养老年龄后，可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇，其个人专户亦与之相衔接。
　　2.多渠道筹集养老保障资金。
　　保障资金按“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。各地按照“三个一点”筹集的被征地农民基本生活保障资金总额的一定比例建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。上述四部分资金，由当地国土资源部门在征地费用拨付过程中统一办理，及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户，并抄送给承担该项工作的职能部门，以确保资金在规定时间内全额到位。要建立健全基金监督和管理机制，单独建账，专款专用，不得转借、挪用、截留、挤占，确保被征地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。
　　3.妥善解决被征地农民的就业问题。
　　在被征地农民群体中，劳动年龄段内的人员占大多数，作好就业安置飞：作是解决他们生产、生活出路的重要保证。要妥善解决被征地农民的就业问题，采取有效措施，有计划、有步骤的组织被征地农民进行职业技能培训，提高他们的职业技能和就业能力，所需资金从当地征地调节资金中列支。要拓宽就业门路，开发就业岗位，多渠道安置被征地农民就业。对吸纳被征地农民就业企业，要给予政策扶持，所需经费从征地补偿费中解决。
　　4.认真解决被征地农民基本生活保障的机构、人员、经费问题。
　　各级劳动保障、国土资源、财政、税务、农业、公安、民政等部门要在政府统一协调领导下，各司其职，各负其责，抓紧研究建立被征地农民基本生活保障制度。各职能部门要积极落实好机构、人员和必要的工作经费，确保被征地农民基本生活保障工作的顺利进行。
　　六、进城农民工社会保障问题
　　我国每年有8000多万农民进城务工，随着农民工数量的增加和务工时间的增长，土地的保障功能已越来越弱。为农民工提供社会保障已成当务之急。
　　农民工的流向主要有三类：一类是在城里不干了就回乡务农；一类是在城里干得不错，希望扎根城市；还有一类既没有呆在城市里的打算，也不愿回到土地上.而是想在有一点积累后回到家乡附近的小城镇，做点小买卖。近年来，最后一类农民丁有迅速增长的态势，这也是我国城镇化过程中的必然。将来随着户籍制度的改革、城乡统筹就业的推进，我们可以预见，会有越来越多的农民离土离乡进城。
　　农民工的社会保障不可能一步到位，一定要循序渐进，有轻重缓急之分，充分考虑农民工的真实需要。就业占首位，其次是劳动权益保障，然后是社会保险。就业是第一位的。如果没有工作，他们就无法在城市里呆下去。因此，首先要为他们营造良好的就业环境，避免因为社会保障而影响其就业机会的获得。其次是农民工的劳动权益保障。例如工作时间不能超过8小时；工资不能低于当地最低工资水平，不能被拖欠；工作条件应符合法律的有关规定，等等。只要形成雇佣关系，不论是城市职工还是农民工，都受《劳动法》保护。在这方面，政府应加大力度，切实维护农民工的基本权益。然后是社会保险。
　　这是一个难点。因为目前城市里运行的社会保险制度成本太高。如果雇主开出的工资是500元，把保险上全了要再支出200多元。这样农民工和城镇职工相比，就不再具备明显的成本优势，雇主有可能因此不愿再雇佣农民工。所以，社会保险一定要先从最紧迫的险种着手。农民工的社会保险应该先从工伤保险开始，然后是针对大病的医疗保险，再考虑养老保险。
　　目前农民工出了工伤没人管的现象比较普遍。《工伤保险条例》今年正式实施，政府应及时推动这一险种覆盖到农民工。医疗保险应主要针对大病。农民工普遍比较年轻，他们得病的几率较低。据调查，对于一些小病，大多数农民工是自己买点药吃。而得了大病，相当一部分农民工因为看不起病而干脆放弃治疗。所以，农民工的医疗保险首先要确保他们得了大病能看得起。这两项保险的费率都比较低，不会因为上了保险而明显增加农民工的用工成本，是比较迫切而可行的两个险种。
　　从长远看，农民丁参加养老保险很有必要，否则二三十年后，他们到了退休年龄，养老可能会出许多问题。但就当前而言，养老保险不宜全面铺开、强制推行，而是要降低门槛，逐步推进。首先，农民工的养老保险和城镇职工的养老保险要分开来。城镇职工的养老保险因历史欠账等问题，费率一直较高。如果要求农民工比照同样的费率，那么农民工低工资的优势将不复存在，有可能因此失去就业机会。其次，农民工的养老保险要先建立一个制度，做到当农民工自己有参加养老保险的需求和愿望时，他们有渠道参保。现行社会保险制度没有设计到足以让农民工信任的程度。应充分考虑农民工流动性大的特点，使制度很好地衔接、推进。
　　农民工的社会保险不“保险”，关键是现行制度没有计划到足以让农民工信任的程度。比如说流动性的问题，当前实现全国联网在技术上确实达不到，但先记录在案是可以的。农民工都有身份证，他们在哪个地方参加了养老保险可以先予以记录作为凭证。政府应当给他们一个明确的承诺：农民工缴纳的“养命钱”会专款专用，到了退休年龄将其应享的权益连续计算，就可以按月领到。