引导农民集中居住的探索与效果
2006-12-12
内容摘要：本报告基于对十余个县市的实地调查，介绍了各地引导农民集中居住的主要做法，分析了引导农民集中居住产生的积极效果。调查表明，引导农民集中居住，有利于集约高效利用土地资源，有利于基础设施及公共服务设施集约配套，有利于提高农民生活质量，有利于统筹规划，推动城乡一体化进程。
关键词：新农村建设，集中居住，调查
我国是一个人地关系非常紧张的国家，耕地保护形势极其严峻，与此同时土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。近年来，一些地区开始进行引导农民集中居住的探索。最近，我们对北京、上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的十余个县市农民集中居住问题进行了调研。调查表明，这些地区在引导农民集中居住方面取得了一些重要进展和成功经验，同时也提出了一些值得重点关注和思考的问题。
一、农村居民点用地现状特征
（一）村庄建设用地总量继续上升
改革开放以来，我国农村经济取得了长足发展，农民收入水平明显提高，随之农民改善或增加住房的需求日益强烈。20世纪80年代中期、90年代中期和2000年以来，我国农村地区普遍经历了3次建房高潮，农民居住条件明显改善，人均居住面积逐年递增，到2005年农村人均居住面积达到29.7平米，与2000年的人均住房面积24.82平米相比，增加了19.66%。伴随着农村建房高潮，加上缺乏整体规划，建房随意性较大，农村居民点用地不断扩大。据国土资源部《2005年中国国土资源公报》显示，到2005年全国村庄建设用地为2.48亿亩，当年新增村庄建设用地99.9万亩，村庄建设用地总量呈不断增长趋势，村镇居民点用地为城市用地的4.6倍。我们调查的北京市朝阳区农村居民点用地1992年为5697.32公顷，到2004年增长到了6430.50公顷；常熟市村庄用地1995～2000年以30%的速度递增，目前已达到10806公顷，2000～2003年全市农民建房用地为2385.2公顷，占全市总用地的近30%。
（二）农村居民点布局零散，规模偏小
由于受地形地势、人口密度、经济发展水平、村镇规划以及历史沿革等因素的影响，我国农村居民的布局和规模差异比较明显。东部地区居民点密度较高，西部地区农村居民点密度较低。农村居民点规模北方大于南方，平原大于山地丘陵地区，但普遍存在村庄规模偏小的问题。2005年全国共有68万个行政村，近400万个自然村，8.8亿农村人口，全国农村居民点用地为2.48亿亩，平均每个行政村、自然村有人口1294人和220人，平均用地规模为364.7亩和62亩。在经济发达的江南水乡，“逐水而居”、“沿路而建”的观念依然沿袭至今，农村村庄布局有以道路、河流为主线，呈“一”字式排布，有以道路、河流为中轴线，呈“非”字式排布，有以历史形成的原宅基为中心的小型的组团式散落群居，形成了“村庄星罗棋布、房屋天女散花”的格局。浙江省余姚市2005年共有265个行政村，1700多个自然村，平均每个自然村居住人口不足80户，偏远山区居住条件更差，有的仅有七八户人家，二十几口人。江苏省常熟市平均每平方公里就有5个自然村，每个自然村所辐射的土地面积仅为0.20平方公里（297亩）。张家港市平均每平方公里超过6个自然村，其中大部分为50户以下的小村庄，占村庄总数的76.8%。昆山市农户12.1万户，分布在2055个自然村落之中，这些村落共占用宅基地、房前屋后零星地和村内道路用地9万多亩，平均每户占用非农用地0.74亩。四川省成都市双流区10个村的调查表明，每个行政村（社区）都包括8个左右的自然村，平均每个自然村居住人口200～300人，每个自然村户数大都不足100户。这种分散的村庄布局导致了村内道路用地多、房前屋后占地多、闲置宅基地多，同时还导致农用地分散零碎、难以成片，新技术难以推广、机械化难以推进，粗放使用了有限的土地资源。
（三）宅基地占地面积大，土地浪费严重
目前，我国农村宅基地占地超标问题极其严重，土地粗放利用非常突出。成都市双流县10个村的调查显示，平均每处宅基地的面积都在250平米以上，是当地宅基地面积标准的2.7倍。山东省滕州市被调查的10个样本村平均每户宅基地面积231.7平米，人均拥有宅基地62.7平米，也大大高于当地宅基地的标准。即使在建设用地极为紧张的经济发达地区，农村宅基地超标和浪费现象也是十分惊人的。2004年常熟市规划区内农村户均建设用地面积约为0.9亩，人均建设用地面积约为188平方米。张家港市农村户均建设用地面积0.93亩，人均230.34平方米。余姚市户均宅基地面积超过410.0平方米，人均宅基地面积达到134.7平方米，宅基地面积普遍大大超过规定标准。同时，随着城市化、工业化的快速推进，大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市购买了商品房，由于流转受到限制等原因，进城农民绝大多数都没有处理旧房屋或宅基地，农村宅基地及房产长年闲置的程度越来越严重，形成了越来越多的“空心村”。通过对浙江、山东、北京等地的调查，居民点内土地浪费和闲置的比例为15%左右。北京市大兴区的一个村，“一户多宅”有83户，共计多出宅院97处，闲置宅院31处。拥有“汽配之乡”之称的余姚市洪山乡，由于大部分农民在外工作，全乡有近1/3的房屋无人居住。
（四）公共设施落后，基础设施难以配套
长期以来，农村村庄建设总体上是以农民住房建设为主体。一方面，村庄的基础设施和公共事业建设主要靠村集体和农户微薄的力量，缺乏稳定的财政保障和完善的投入机制，导致村庄内基础设施和服务设施等比较差。另一方面，正是由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。据常熟市港闸区幸福、陈桥、秦灶三乡镇测算，由于农户居住分散，增加改水投资1500万元。由于农村配套设施建设难，大多数村庄普遍存在路面不硬、四周不绿、路灯不亮或没有路灯等问题。而且村内道路、给水、排水、通讯等基础设施配套性、共享性差，教育、文化、卫生、环保等社区服务业落后。农村生活、生产垃圾不能集中回收处理，垃圾乱倒、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺的现象随处可见，造成了“晴天尘土飞扬，雨天污水横流，夏天蚊蝇成群”的环境“脏、乱、差”局面。
二、引导农民集中居住的主要做法
（一）引导农民集中居住的几种主要模式
1.建设农民集中居住小区。集中居住小区是城市规划控制范围内以及因工业园区、开发区占地搬迁而产生的农民集中居住的主要形式，适合于已经失去耕地或仅有少量耕地的城郊型农村。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制，可以完全按照需要进行科学布局，房屋设计、基础设施、公共配套服务设施及社区管理等都采用城市小区标准，是一种城市化了的农民新社区。我们考察的昆山市，外向型工业的迅猛发展，大批企业进驻昆山，需要大批农房拆迁为外企腾出土地；随着交通等社会公共事业特别是各级高速公路的建设，又需要大批农房进行拆迁，该市取消了宅基地安置，大力推进集居住、生活、休闲、购物、物业管理于一体、功能现代化的农村新型社区。新型社区以多层公寓楼替代了原来农村一户一宅的居住模式。该市已经开始建设的农村新型社区达60家，规划总用地面积21259亩，规划总建筑面积1735万平方米，预计安置拆迁农户68817户，占到了全市农村总户数的一半以上。截止到2006年6月，60个农村新型社区累计完成建筑面积728.11万平方米，其中：多层公寓完成1999幢，面积701.38万平方米；独体别墅659栋，面积19.86万平方米；联体别墅120栋，6.87万平方米， 已安置拆迁农户29839户。2002以来各农村新型社区已累计投入道路、绿化、管线入土等基础设施费超过15亿元。目前已全面建成并交付使用的小区共有20个。浙江省余姚市已建成多层公寓为主的集中居住小区32个，建筑面积125万平方米，在建27个，面积104万平方米，全市已有近9000户农户入住集中居住小区，52%的村建成了集农民教育、文化娱乐、健身休闲于一体的村落文化宫和农民文化公园，组建了274家农村社区卫生服务站、21个社区卫生服务中心和32家行政服务代理站，“1890”社区信息服务网络已延伸到除四明山外的乡镇所在地，连锁超市和农资消费放心店实现了乡镇和集中居住小区全覆盖，极大地改善和方便了农村群众的生产生活。唯亭镇东亭社区是苏州工业园区的大型动迁农民安置社区，占地面积42万平方米，社区于2002年由12个自然村经动迁安置组成，现有动迁安置房140幢，居民总数12000人。目前苏州工业园区累计新建动迁房近800万平方米，90%的农户已迁入现代化居住小区。宁波市江北区自2004年以来筹资10多亿元，相继建设了枫湾家园、姚江花园、山水家园、慈湖人家等现代化的大型安置小区，总建筑面积达117万平方米，基础设施、公共配套服务设施全部实行城乡统筹配置与均衡布局，促进农村居民全面城市化，目前已有8000多户搬进了新型农民小区。
2.引导农民进小城镇居住。小城镇是城乡发展的结合点，产业集聚的主要节点，也是吸纳农村富余劳动力和转移农村人口的重要基地。因此，各地都在引导农民集中居住的过程中把农民进小城镇作为农民集中居住的重要形式。这种模式适合已经完全失去土地或已将土地流转出去的农民，其优点是有利于农村人口向城镇转移，提高农民生活质量和改变传统观念习俗，共享城市的基础设施、公共服务及现代都市文明。苏州市吴中区木渎镇高起点规划、高标准建设农民安置小区，将农民居住向城镇集中。“馨乐花园”就是由镇政府投资兴建，安置拆迁农民的一个基础设施完备、配套设施齐全、环境优美的高标准城市型居住社区，小区占地190亩，建筑面积13万平方米，2005年底入住户数1000户。浙江省余姚市制定优惠政策，鼓励偏远山区移民到城镇，目前已整体搬迁自然村69个，梯度转移山区群众2990户11181人，在梨洲街道和兰江街道兴建了大型移民新村，其中梨洲街道移民新村阳光公寓一期规划面积137.88亩，建筑面积16.5万平方米的29幢1326套公寓已全面竣工，目前已有1265套安置房抽签到户，已入住移民户1000户；兰江街道移民新村一期征用71.5亩、23幢、750套公寓正在紧张建设中。上海金山区每个镇都保留了一个农民动迁小区，已经有近9万农民迁入小区居住。
3.建设中心村。中心村建设一般是根据镇村布局规划重新调整农村居民布局，引导农民新建住房向新规划的区域内集中，然后逐步退出原居住点。中心村建设一般以规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为基础，通过整治、扩建等措施着力提高基础设施及公共服务能力，增强带动辐射能力，引导周边及偏远分散的自然村住宅整合、集中到一起，使之成为一定地域范围内环境优美、布局合理、基础设施和公共服务较为完善的农村新型社区。以建设中心村为重点引导农民集中建房，一般适合距离城市规划控制区相对较远的、农业生产还是农民重要活动的一般农村地区。这种模式的优点是有利于保留原村庄的特色和农村村庄形态，避免大拆大建，成本相对较低，农民的传统习惯改变较少，生产、生活相对方便，农民比较容易接受。以金山区干巷镇绿色家园农民中心村为例，分南北两大区域，建筑面积85128平方米，建成后可入住330户，可容纳居民1100多人，绿化率达63%，水、电、气等配套设施一应俱全，实行污水生化处理，是一个布局合理、环境洁净、配套齐全、生活舒适的绿色现代化农民住宅区。
（二）房屋拆迁及宅基地补偿的做法
公正合理补偿农民的房屋及宅基地是引导农民集中居住顺利进行的关键。从各地的实践看，主要有这样几种方式：
1.对拆迁房屋进行补偿，另行安置一块宅基地建房。新建房屋用地仍然保留集体所有制土地性质，对减少的宅基地面积进行适当补偿。这种补偿方式一般在引导农民向规划区内建房和建设中心村模式中比较常见。余姚市白水冲村采取搬迁节省的宅基地由村集体给予一定补偿的办法，鼓励引导农民向规划区集中建房。
2.对房屋和宅基地都进行货币补偿，不再另行安置宅基地。房屋经过专业评估，按重置价补偿，宅基地实行区位补偿。这种补偿方式一般在“城中村”改造和开发区占地拆迁中比较多。北京市对集体房屋拆迁采用货币补偿的方式，补偿包括宅基地区位补偿加被拆迁房屋重置成新补偿两部分。其中宅基地区位补偿价是由区县人民政府以乡镇为单位按公式计算的，而房屋重置成新均价在400～700元/平方米之间，其中宅基地区位补偿价占到拆迁补偿款的70%～80%。上海市金山区根据对原宅基地上住房进行评估的房屋价格，实行货币补差。对自愿放弃宅基地的，按地上建筑物评估价加上宅基地基价予以补偿(宅基地不足180平方米的，照顾到180平方米)，置换房产为国有土地产权证，可以直接上市交易。同时上海市通过宅基地置换，还落实了农民的镇保和养老保障(上海市宅基地置换政策规定，宅基地置换户男性60岁、女性55岁以下的，可享受征地人员参加镇保的政策，届时每月领取407元。此年龄以上的村民，可参照征地养老政策，享受相应的社会保障。)。
3.实行“产权调换＋货币补偿”方式。这种方式比较适合建集中居住小区和引导农民进小城镇居住模式。对确认的房屋面积实行安置房补偿政策，在规定的面积范围内实行优惠价格，对旧房予以作价补偿，安置房仍然是集体土地产权证。余姚市、江北区、吴中区等地基本上都是采用这种方式进行补偿的。有的地方还根据实际情况对宅基地减少的面积进行补偿，如余姚市南庙村宅基地按29760元/亩（原地面积〗-现地面积）给予补偿，兰墅桥村宅基地按32760元/亩的价格由街道给予补偿。
（三）处置节省出宅基地的方式
农村宅基地属于农村集体所有，节省出的宅基地如何处置直接关系到村集体和农民的切身利益。从各地的实践看，主要有以下几种方式：
1.收归国有，将土地用于市政建设或有偿出让。这种方式是在对被拆迁户做出补偿后，将宅基地收归国有，然后将这些土地用于市政建设，或者采用招拍挂、协议出让等方式公开出让，用于二、三产业用地。这种方式在城市拆迁改造中较为常见。上海市金山区将农民集中居住宅基地进行复垦，将建设用地指标置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业，然后将这些非农建设用地指标公开拍卖出让，用以平衡宅基地置换补偿的资金及居民集中居住区基础设施及公共服务配套建设。
2.由农村集体自己开发。这种方式是将集中居住后节省的宅基地置换成二、三产业用地，由村级组织牵头统一开发经营，把土地巨大的增值收益留在集体内部。成都市龙泉驿区龙华村集中统一修建农民住宅区，按照平均每6户农民当中用1户人的宅基地建新房，腾出5户人的宅基地整理成耕地，用宅基地整理出来的耕地置换位于成龙路沿线的耕地，再将置换得到的土地作为集体建设用地用于二、三产业开发。村民以承包地1407亩、宅基地340亩参照基准价40万元/亩作价入股，村、组集体以非耕地1078亩参照基准价40万元/亩作价和集体资金10万元入股，成立了龙华农民股份合作社专门来负责土地运作和经营。龙华合作社组建了龙华股份有限公司，下设置业公司、物管、园林等5个专业公司。从产业分类看，合作社目前主要经营的产业涉及房地产、商业卖场、制造业、休闲产业、教育产业等；从投资主体看，合作社既有自己的开发项目如西博园，也有与外来商家的合作项目。这种由村级组织开发经营的模式实现了土地资源向土地资本的转变，并通过一系列制度安排，成功地将级差地租内化为农民现实收入，从而有效地维护了农民在加速城市化过程中的合理权益。
3.将节省的土地留一部分给村集体。这种处置方式是将节省的一部分土地收归国有，一部分土地留给农村集体开发经营，用于发展二、三产业，提高村级组织的收入。苏州市2005年颁布的《关于促进农民持续增收的意见》明确规定，加快农民向居住区集中，加大宅基地置换力度，置换后增加的土地，原则上20%～40%作为集体非农建设用地。上述集体非农建设用地，以镇或街道为单位，组建市场化运作主体，并置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业（但不得进行任何形式的商品房开发），产权和收益归村集体所有，并通过股份形式量化给农民，农民按股分红。吴中区尧南村用节约的180亩宅基地修建了标准厂房用于出租，2005年厂房等固定资产出租收入达222万元，是该村集体组织和农民的一项重要收入来源。
4.有偿收购宅基地置换指标，新增耕地归原村集体使用。余姚市对农村宅基地整理复垦指标乡镇和村集体不使用的，允许市内有偿流转，市土地开发整理中心有偿收购，价格为每亩5万元，政府将收购的宅基地置换成建设指标公开出让。农村宅基地整理复耕后新增有效耕地归村级集体经济组织所有，允许在土地所有权不变和土地用途不改变的前提下，重新发包，有偿流转，土地承包收益归村集体经济组织所有。该市鹿亭乡2005年整村搬迁7个自然村，移民340人，退宅还耕42.8亩，获得土地指标有偿使用费141万元，除了搬迁户政策补助，中心村基础设施建设，宅基地复耕成本费，村级集体经济还增收50多万元。
（四）农民集中居住房建设方式
目前，农民集中居住用房主要有以下3种建设方式：
1.统建分购式。由集中居住建设管理机构统一组织建设，基础设施按规划标准配套，房屋建成后，优惠出售给按规划进入集中居住区的农民。
2.统管代建式。就是由集中居住建设管理机构统一代建，统一组织施工队和建设管理，建设资金按建设工期分阶段向建房户收取，资金安排和建设造价向建房户公示。
3.统管自建式。就是由农村居民按规定住宅套型方案在规划区域内自建，严格按照图纸和居民点布局要求施工。吴中区淞南村拆迁户较多，村集体对村庄建设进行了统一规划。在村安居小区中，每个农户宅基地面积有135平方米，农户用拆迁补偿费自己建2～3层、居住面积200～300平方米的住房。村集体负责修建基础公共服务设施，安居小区的道路、绿化等都由村集体统一出资建造。
这3种建设方式都要求在重建居民点的选址、户型设计、房屋建设、景观美化等方面充分征求农民的意见和建议，尊重大多数群众的选择。统建分购式在农民集中居住小区和引导农民进小城镇居住模式中比较常见。引导农民向统一规划区集中和建设中心村模式一般采用统管代建式和统管自建式。
三、引导农民集中居住产生的积极效果
引导农民集中居住是对农村居民的住宅布局进行空间概念上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用。其积极意义在于:
（一）节约土地，集约高效利用土地资源
根据调查推算，在农村居住用地面积中，住宅约占40%，庭院约占60%。作为传统的和主要的居住方式的庭院，其节约潜力相当可观；而在村落中还有一些未被利用的空间，也占相当比重。通过重新优化村镇布局，适当归并部分规模较小的自然村，引导农民适度集中居住规划有序、集中建造的多层公寓楼或中心村，可以有效控制人均占地面积，增加建筑密度，减少农民住宅用地总量，节省大量的极为宝贵的土地资源。江苏省按照镇村布局规划，全省近25万个自然村将合并为4万多个农村居民点，理论测算全省可节地约400万亩以上；张家港市推进农村集中居住已腾出农村宅基地4.7万亩，按照镇村布局规划撤并村庄4414个，预计可节约土地82370亩；常熟市按照镇村布局规划需撤并村庄4726个，规划实施后可节省土地90306亩；上海市通过宅基地置换可以节约土地300平方公里，将极大地拓展了上海未来发展的空间。
集中居住可节约土地面积统计表（单位:万亩）
（二）节省投资，有利于基础设施及公共服务设施集约配套
推行农民集中居住，既节约了道路、供水、供电、通讯等农村基础设施投资的成本，提高其使用的效率，也方便了科教文卫事业等公共服务设施的配套建设，同时也降低了维护成本。余姚市慈湖人家社区实行小区物业管理，社区配套用房建设与城市社区标准接轨，社区工作经费按城市社区的经费渠道和标准解决，区内电视电话、光缆、煤气等小配套全部按城市标准实施，教育、卫生、文化、购物、农贸市场和交通等大配套也按照城市发展规划到位。
（三）增加耕地，为农业生产创造有利条件
通过整合乡村空间资源，引导农村人口集中居住，不仅可以使大量的十几户、几十户的自然村落消失，而且可以根据新的水利规划和城镇布局，调整或减少那些不必要的小河死浜和乡间小路，使大批长期被村庄和河道分割的地块相连成片。上海市金山区2个宅基地置换试点村就可以增加耕地2460亩。同时，农民向城镇集聚，增加了非农就业机会，也有利于加快土地流转。
（四）为建设用地腾出空间
引导农民集中居住可以节省出大量的农村居民点用地，通过复垦置换，不仅可以增加一部分耕地，还能为市政功能拓展和经济发展提供空间。浙江省余姚市近年来通过宅基地整理引导农民适度集中居住，共整理置换农村宅基地4815亩，约占年度建设用地指标一半左右。上海市通过宅基地置换可以节省50%以上的土地，从而为寸土寸金的上海经济社会发展提供争取新的发展空间。苏州工业园区通过农民集中居住节约土地达14平方公里，按目前园区每平方公里超过17亿美元的投资强度算，相当于为250亿美元投资腾出了发展用地。昆山市千灯镇2005年底刚刚置换的20平方公里的土地就吸引了台湾25亿美元的投资合同。
（五）方便生活，进一步提高了农民生活质量
农村居民点是广大农民生产、生活的集聚地，通过合理的村庄布点，完善了村庄的基础设施，提高了公共设施配套水平，改善了村容村貌和生产、生活环境。上海市金山区万春村通过宅基地置换，农民不仅住进了环境优美、基础设施及公共配套服务完善的现代化新社区，平均每户还有10万元左右的节约，大大提高了生活质量。昆山市千灯镇农民进入集中居住点，不仅改善了居住条件，提高了生活质量，还通过养老保险、就业培训、最低生活保障等解决了搬迁居民的后顾之忧，使他们享受到了现代城市居民的优质服务和便利设施。苏州市每个农民小区都树木葱茏，绿草成茵，配有完善的生活服务设施，学校、幼儿园、菜场、超市、餐馆、医务室、阅览室、老年活动室及各类休闲娱乐场所应有尽有，住进小区的农民都享有基本养老保险、医疗保险、最低生活保障及被征地基本生活保障。
（六）增加农民的财产价值
通过搬迁安置，改变了原来环境脏乱差、基础设施和公共配套服务落后的状况，改善了农民居住的环境和配套服务设施，从而大大提升了农民的房产价值。有的地方农民还可以领到国有土地产权证，房屋可以直接上市交易，大大提升和显现了房屋的财产性价值。人们形象地用“石头变成了钻戒”来形容集中居住后房产价值的巨大变化。同时通过合理的房屋套型设计，如户均150平方米的住宅以70＋80，100＋50，150等不同类型供农民选择，使集中居住后的农民可以实现一套用于自身居住，另一套出租，增加了农民的收入来源。苏州市唯亭社区共有884户动迁家庭拥有多余动迁房出租、商业房出租等物业收入，户均年租金收入达5377元。
（七）统筹规划，推动了城乡一体化进程
通过统筹城乡发展规划，引导农民适度集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，逐步形成了布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型社区和城乡一体、资源共享、协调发展的城乡格局。通过引导农民向城镇集中居住，带动工业向园区集中、土地向规模经营集中，发挥城镇的聚集效应，推动了城镇化、工业化快速发展。上海市按照中心城、郊区两条主线，把人口调控、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护整体纳入了规划体系，将逐步形成1个中心城、9个新城、60个新市镇、600个中心村的四级城镇体系。宁波市江北区通过城市基础设施、公共配套服务向中心村镇延伸，人口向中心村镇集中，工业向园区集中，已超越农村社区微观层次，在更大的范围内聚集人口和资本，实现人口、土地与资金三要素的重新优化组合，实现了居住社区化、就业非农化、社会保障化，呈现出城乡互动、协同发展的良好局面。
作者：农村经济研究部 韩俊 秦中春 张云华王鹏翔（中国社会科学院研究生院） 来源：国研报告责任编辑：李正玉
2006-12-12
内容摘要：本报告基于对十余个县市的实地调查，介绍了各地引导农民集中居住的主要做法，分析了引导农民集中居住产生的积极效果。调查表明，引导农民集中居住，有利于集约高效利用土地资源，有利于基础设施及公共服务设施集约配套，有利于提高农民生活质量，有利于统筹规划，推动城乡一体化进程。
关键词：新农村建设，集中居住，调查
我国是一个人地关系非常紧张的国家，耕地保护形势极其严峻，与此同时土地的粗放利用却非常突出，尤其是在广大农村，村镇建设规模迅速扩张，村镇布局分散，宅基地占地、使用无序等闲置浪费土地现象非常严重。近年来，一些地区开始进行引导农民集中居住的探索。最近，我们对北京、上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的十余个县市农民集中居住问题进行了调研。调查表明，这些地区在引导农民集中居住方面取得了一些重要进展和成功经验，同时也提出了一些值得重点关注和思考的问题。
一、农村居民点用地现状特征
（一）村庄建设用地总量继续上升
改革开放以来，我国农村经济取得了长足发展，农民收入水平明显提高，随之农民改善或增加住房的需求日益强烈。20世纪80年代中期、90年代中期和2000年以来，我国农村地区普遍经历了3次建房高潮，农民居住条件明显改善，人均居住面积逐年递增，到2005年农村人均居住面积达到29.7平米，与2000年的人均住房面积24.82平米相比，增加了19.66%。伴随着农村建房高潮，加上缺乏整体规划，建房随意性较大，农村居民点用地不断扩大。据国土资源部《2005年中国国土资源公报》显示，到2005年全国村庄建设用地为2.48亿亩，当年新增村庄建设用地99.9万亩，村庄建设用地总量呈不断增长趋势，村镇居民点用地为城市用地的4.6倍。我们调查的北京市朝阳区农村居民点用地1992年为5697.32公顷，到2004年增长到了6430.50公顷；常熟市村庄用地1995～2000年以30%的速度递增，目前已达到10806公顷，2000～2003年全市农民建房用地为2385.2公顷，占全市总用地的近30%。
（二）农村居民点布局零散，规模偏小
由于受地形地势、人口密度、经济发展水平、村镇规划以及历史沿革等因素的影响，我国农村居民的布局和规模差异比较明显。东部地区居民点密度较高，西部地区农村居民点密度较低。农村居民点规模北方大于南方，平原大于山地丘陵地区，但普遍存在村庄规模偏小的问题。2005年全国共有68万个行政村，近400万个自然村，8.8亿农村人口，全国农村居民点用地为2.48亿亩，平均每个行政村、自然村有人口1294人和220人，平均用地规模为364.7亩和62亩。在经济发达的江南水乡，“逐水而居”、“沿路而建”的观念依然沿袭至今，农村村庄布局有以道路、河流为主线，呈“一”字式排布，有以道路、河流为中轴线，呈“非”字式排布，有以历史形成的原宅基为中心的小型的组团式散落群居，形成了“村庄星罗棋布、房屋天女散花”的格局。浙江省余姚市2005年共有265个行政村，1700多个自然村，平均每个自然村居住人口不足80户，偏远山区居住条件更差，有的仅有七八户人家，二十几口人。江苏省常熟市平均每平方公里就有5个自然村，每个自然村所辐射的土地面积仅为0.20平方公里（297亩）。张家港市平均每平方公里超过6个自然村，其中大部分为50户以下的小村庄，占村庄总数的76.8%。昆山市农户12.1万户，分布在2055个自然村落之中，这些村落共占用宅基地、房前屋后零星地和村内道路用地9万多亩，平均每户占用非农用地0.74亩。四川省成都市双流区10个村的调查表明，每个行政村（社区）都包括8个左右的自然村，平均每个自然村居住人口200～300人，每个自然村户数大都不足100户。这种分散的村庄布局导致了村内道路用地多、房前屋后占地多、闲置宅基地多，同时还导致农用地分散零碎、难以成片，新技术难以推广、机械化难以推进，粗放使用了有限的土地资源。
（三）宅基地占地面积大，土地浪费严重
目前，我国农村宅基地占地超标问题极其严重，土地粗放利用非常突出。成都市双流县10个村的调查显示，平均每处宅基地的面积都在250平米以上，是当地宅基地面积标准的2.7倍。山东省滕州市被调查的10个样本村平均每户宅基地面积231.7平米，人均拥有宅基地62.7平米，也大大高于当地宅基地的标准。即使在建设用地极为紧张的经济发达地区，农村宅基地超标和浪费现象也是十分惊人的。2004年常熟市规划区内农村户均建设用地面积约为0.9亩，人均建设用地面积约为188平方米。张家港市农村户均建设用地面积0.93亩，人均230.34平方米。余姚市户均宅基地面积超过410.0平方米，人均宅基地面积达到134.7平方米，宅基地面积普遍大大超过规定标准。同时，随着城市化、工业化的快速推进，大批农民进城从事二、三产业，一些农民还在城市购买了商品房，由于流转受到限制等原因，进城农民绝大多数都没有处理旧房屋或宅基地，农村宅基地及房产长年闲置的程度越来越严重，形成了越来越多的“空心村”。通过对浙江、山东、北京等地的调查，居民点内土地浪费和闲置的比例为15%左右。北京市大兴区的一个村，“一户多宅”有83户，共计多出宅院97处，闲置宅院31处。拥有“汽配之乡”之称的余姚市洪山乡，由于大部分农民在外工作，全乡有近1/3的房屋无人居住。
（四）公共设施落后，基础设施难以配套
长期以来，农村村庄建设总体上是以农民住房建设为主体。一方面，村庄的基础设施和公共事业建设主要靠村集体和农户微薄的力量，缺乏稳定的财政保障和完善的投入机制，导致村庄内基础设施和服务设施等比较差。另一方面，正是由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。据常熟市港闸区幸福、陈桥、秦灶三乡镇测算，由于农户居住分散，增加改水投资1500万元。由于农村配套设施建设难，大多数村庄普遍存在路面不硬、四周不绿、路灯不亮或没有路灯等问题。而且村内道路、给水、排水、通讯等基础设施配套性、共享性差，教育、文化、卫生、环保等社区服务业落后。农村生活、生产垃圾不能集中回收处理，垃圾乱倒、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺的现象随处可见，造成了“晴天尘土飞扬，雨天污水横流，夏天蚊蝇成群”的环境“脏、乱、差”局面。
二、引导农民集中居住的主要做法
（一）引导农民集中居住的几种主要模式
1.建设农民集中居住小区。集中居住小区是城市规划控制范围内以及因工业园区、开发区占地搬迁而产生的农民集中居住的主要形式，适合于已经失去耕地或仅有少量耕地的城郊型农村。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制，可以完全按照需要进行科学布局，房屋设计、基础设施、公共配套服务设施及社区管理等都采用城市小区标准，是一种城市化了的农民新社区。我们考察的昆山市，外向型工业的迅猛发展，大批企业进驻昆山，需要大批农房拆迁为外企腾出土地；随着交通等社会公共事业特别是各级高速公路的建设，又需要大批农房进行拆迁，该市取消了宅基地安置，大力推进集居住、生活、休闲、购物、物业管理于一体、功能现代化的农村新型社区。新型社区以多层公寓楼替代了原来农村一户一宅的居住模式。该市已经开始建设的农村新型社区达60家，规划总用地面积21259亩，规划总建筑面积1735万平方米，预计安置拆迁农户68817户，占到了全市农村总户数的一半以上。截止到2006年6月，60个农村新型社区累计完成建筑面积728.11万平方米，其中：多层公寓完成1999幢，面积701.38万平方米；独体别墅659栋，面积19.86万平方米；联体别墅120栋，6.87万平方米， 已安置拆迁农户29839户。2002以来各农村新型社区已累计投入道路、绿化、管线入土等基础设施费超过15亿元。目前已全面建成并交付使用的小区共有20个。浙江省余姚市已建成多层公寓为主的集中居住小区32个，建筑面积125万平方米，在建27个，面积104万平方米，全市已有近9000户农户入住集中居住小区，52%的村建成了集农民教育、文化娱乐、健身休闲于一体的村落文化宫和农民文化公园，组建了274家农村社区卫生服务站、21个社区卫生服务中心和32家行政服务代理站，“1890”社区信息服务网络已延伸到除四明山外的乡镇所在地，连锁超市和农资消费放心店实现了乡镇和集中居住小区全覆盖，极大地改善和方便了农村群众的生产生活。唯亭镇东亭社区是苏州工业园区的大型动迁农民安置社区，占地面积42万平方米，社区于2002年由12个自然村经动迁安置组成，现有动迁安置房140幢，居民总数12000人。目前苏州工业园区累计新建动迁房近800万平方米，90%的农户已迁入现代化居住小区。宁波市江北区自2004年以来筹资10多亿元，相继建设了枫湾家园、姚江花园、山水家园、慈湖人家等现代化的大型安置小区，总建筑面积达117万平方米，基础设施、公共配套服务设施全部实行城乡统筹配置与均衡布局，促进农村居民全面城市化，目前已有8000多户搬进了新型农民小区。
2.引导农民进小城镇居住。小城镇是城乡发展的结合点，产业集聚的主要节点，也是吸纳农村富余劳动力和转移农村人口的重要基地。因此，各地都在引导农民集中居住的过程中把农民进小城镇作为农民集中居住的重要形式。这种模式适合已经完全失去土地或已将土地流转出去的农民，其优点是有利于农村人口向城镇转移，提高农民生活质量和改变传统观念习俗，共享城市的基础设施、公共服务及现代都市文明。苏州市吴中区木渎镇高起点规划、高标准建设农民安置小区，将农民居住向城镇集中。“馨乐花园”就是由镇政府投资兴建，安置拆迁农民的一个基础设施完备、配套设施齐全、环境优美的高标准城市型居住社区，小区占地190亩，建筑面积13万平方米，2005年底入住户数1000户。浙江省余姚市制定优惠政策，鼓励偏远山区移民到城镇，目前已整体搬迁自然村69个，梯度转移山区群众2990户11181人，在梨洲街道和兰江街道兴建了大型移民新村，其中梨洲街道移民新村阳光公寓一期规划面积137.88亩，建筑面积16.5万平方米的29幢1326套公寓已全面竣工，目前已有1265套安置房抽签到户，已入住移民户1000户；兰江街道移民新村一期征用71.5亩、23幢、750套公寓正在紧张建设中。上海金山区每个镇都保留了一个农民动迁小区，已经有近9万农民迁入小区居住。
3.建设中心村。中心村建设一般是根据镇村布局规划重新调整农村居民布局，引导农民新建住房向新规划的区域内集中，然后逐步退出原居住点。中心村建设一般以规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为基础，通过整治、扩建等措施着力提高基础设施及公共服务能力，增强带动辐射能力，引导周边及偏远分散的自然村住宅整合、集中到一起，使之成为一定地域范围内环境优美、布局合理、基础设施和公共服务较为完善的农村新型社区。以建设中心村为重点引导农民集中建房，一般适合距离城市规划控制区相对较远的、农业生产还是农民重要活动的一般农村地区。这种模式的优点是有利于保留原村庄的特色和农村村庄形态，避免大拆大建，成本相对较低，农民的传统习惯改变较少，生产、生活相对方便，农民比较容易接受。以金山区干巷镇绿色家园农民中心村为例，分南北两大区域，建筑面积85128平方米，建成后可入住330户，可容纳居民1100多人，绿化率达63%，水、电、气等配套设施一应俱全，实行污水生化处理，是一个布局合理、环境洁净、配套齐全、生活舒适的绿色现代化农民住宅区。
（二）房屋拆迁及宅基地补偿的做法
公正合理补偿农民的房屋及宅基地是引导农民集中居住顺利进行的关键。从各地的实践看，主要有这样几种方式：
1.对拆迁房屋进行补偿，另行安置一块宅基地建房。新建房屋用地仍然保留集体所有制土地性质，对减少的宅基地面积进行适当补偿。这种补偿方式一般在引导农民向规划区内建房和建设中心村模式中比较常见。余姚市白水冲村采取搬迁节省的宅基地由村集体给予一定补偿的办法，鼓励引导农民向规划区集中建房。
2.对房屋和宅基地都进行货币补偿，不再另行安置宅基地。房屋经过专业评估，按重置价补偿，宅基地实行区位补偿。这种补偿方式一般在“城中村”改造和开发区占地拆迁中比较多。北京市对集体房屋拆迁采用货币补偿的方式，补偿包括宅基地区位补偿加被拆迁房屋重置成新补偿两部分。其中宅基地区位补偿价是由区县人民政府以乡镇为单位按公式计算的，而房屋重置成新均价在400～700元/平方米之间，其中宅基地区位补偿价占到拆迁补偿款的70%～80%。上海市金山区根据对原宅基地上住房进行评估的房屋价格，实行货币补差。对自愿放弃宅基地的，按地上建筑物评估价加上宅基地基价予以补偿(宅基地不足180平方米的，照顾到180平方米)，置换房产为国有土地产权证，可以直接上市交易。同时上海市通过宅基地置换，还落实了农民的镇保和养老保障(上海市宅基地置换政策规定，宅基地置换户男性60岁、女性55岁以下的，可享受征地人员参加镇保的政策，届时每月领取407元。此年龄以上的村民，可参照征地养老政策，享受相应的社会保障。)。
3.实行“产权调换＋货币补偿”方式。这种方式比较适合建集中居住小区和引导农民进小城镇居住模式。对确认的房屋面积实行安置房补偿政策，在规定的面积范围内实行优惠价格，对旧房予以作价补偿，安置房仍然是集体土地产权证。余姚市、江北区、吴中区等地基本上都是采用这种方式进行补偿的。有的地方还根据实际情况对宅基地减少的面积进行补偿，如余姚市南庙村宅基地按29760元/亩（原地面积〗-现地面积）给予补偿，兰墅桥村宅基地按32760元/亩的价格由街道给予补偿。
（三）处置节省出宅基地的方式
农村宅基地属于农村集体所有，节省出的宅基地如何处置直接关系到村集体和农民的切身利益。从各地的实践看，主要有以下几种方式：
1.收归国有，将土地用于市政建设或有偿出让。这种方式是在对被拆迁户做出补偿后，将宅基地收归国有，然后将这些土地用于市政建设，或者采用招拍挂、协议出让等方式公开出让，用于二、三产业用地。这种方式在城市拆迁改造中较为常见。上海市金山区将农民集中居住宅基地进行复垦，将建设用地指标置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业，然后将这些非农建设用地指标公开拍卖出让，用以平衡宅基地置换补偿的资金及居民集中居住区基础设施及公共服务配套建设。
2.由农村集体自己开发。这种方式是将集中居住后节省的宅基地置换成二、三产业用地，由村级组织牵头统一开发经营，把土地巨大的增值收益留在集体内部。成都市龙泉驿区龙华村集中统一修建农民住宅区，按照平均每6户农民当中用1户人的宅基地建新房，腾出5户人的宅基地整理成耕地，用宅基地整理出来的耕地置换位于成龙路沿线的耕地，再将置换得到的土地作为集体建设用地用于二、三产业开发。村民以承包地1407亩、宅基地340亩参照基准价40万元/亩作价入股，村、组集体以非耕地1078亩参照基准价40万元/亩作价和集体资金10万元入股，成立了龙华农民股份合作社专门来负责土地运作和经营。龙华合作社组建了龙华股份有限公司，下设置业公司、物管、园林等5个专业公司。从产业分类看，合作社目前主要经营的产业涉及房地产、商业卖场、制造业、休闲产业、教育产业等；从投资主体看，合作社既有自己的开发项目如西博园，也有与外来商家的合作项目。这种由村级组织开发经营的模式实现了土地资源向土地资本的转变，并通过一系列制度安排，成功地将级差地租内化为农民现实收入，从而有效地维护了农民在加速城市化过程中的合理权益。
3.将节省的土地留一部分给村集体。这种处置方式是将节省的一部分土地收归国有，一部分土地留给农村集体开发经营，用于发展二、三产业，提高村级组织的收入。苏州市2005年颁布的《关于促进农民持续增收的意见》明确规定，加快农民向居住区集中，加大宅基地置换力度，置换后增加的土地，原则上20%～40%作为集体非农建设用地。上述集体非农建设用地，以镇或街道为单位，组建市场化运作主体，并置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业（但不得进行任何形式的商品房开发），产权和收益归村集体所有，并通过股份形式量化给农民，农民按股分红。吴中区尧南村用节约的180亩宅基地修建了标准厂房用于出租，2005年厂房等固定资产出租收入达222万元，是该村集体组织和农民的一项重要收入来源。
4.有偿收购宅基地置换指标，新增耕地归原村集体使用。余姚市对农村宅基地整理复垦指标乡镇和村集体不使用的，允许市内有偿流转，市土地开发整理中心有偿收购，价格为每亩5万元，政府将收购的宅基地置换成建设指标公开出让。农村宅基地整理复耕后新增有效耕地归村级集体经济组织所有，允许在土地所有权不变和土地用途不改变的前提下，重新发包，有偿流转，土地承包收益归村集体经济组织所有。该市鹿亭乡2005年整村搬迁7个自然村，移民340人，退宅还耕42.8亩，获得土地指标有偿使用费141万元，除了搬迁户政策补助，中心村基础设施建设，宅基地复耕成本费，村级集体经济还增收50多万元。
（四）农民集中居住房建设方式
目前，农民集中居住用房主要有以下3种建设方式：
1.统建分购式。由集中居住建设管理机构统一组织建设，基础设施按规划标准配套，房屋建成后，优惠出售给按规划进入集中居住区的农民。
2.统管代建式。就是由集中居住建设管理机构统一代建，统一组织施工队和建设管理，建设资金按建设工期分阶段向建房户收取，资金安排和建设造价向建房户公示。
3.统管自建式。就是由农村居民按规定住宅套型方案在规划区域内自建，严格按照图纸和居民点布局要求施工。吴中区淞南村拆迁户较多，村集体对村庄建设进行了统一规划。在村安居小区中，每个农户宅基地面积有135平方米，农户用拆迁补偿费自己建2～3层、居住面积200～300平方米的住房。村集体负责修建基础公共服务设施，安居小区的道路、绿化等都由村集体统一出资建造。
这3种建设方式都要求在重建居民点的选址、户型设计、房屋建设、景观美化等方面充分征求农民的意见和建议，尊重大多数群众的选择。统建分购式在农民集中居住小区和引导农民进小城镇居住模式中比较常见。引导农民向统一规划区集中和建设中心村模式一般采用统管代建式和统管自建式。
三、引导农民集中居住产生的积极效果
引导农民集中居住是对农村居民的住宅布局进行空间概念上的重新调整，变零乱分散为集中有序，变自然形态为规划形态，变土地零散使用为集约使用。其积极意义在于:
（一）节约土地，集约高效利用土地资源
根据调查推算，在农村居住用地面积中，住宅约占40%，庭院约占60%。作为传统的和主要的居住方式的庭院，其节约潜力相当可观；而在村落中还有一些未被利用的空间，也占相当比重。通过重新优化村镇布局，适当归并部分规模较小的自然村，引导农民适度集中居住规划有序、集中建造的多层公寓楼或中心村，可以有效控制人均占地面积，增加建筑密度，减少农民住宅用地总量，节省大量的极为宝贵的土地资源。江苏省按照镇村布局规划，全省近25万个自然村将合并为4万多个农村居民点，理论测算全省可节地约400万亩以上；张家港市推进农村集中居住已腾出农村宅基地4.7万亩，按照镇村布局规划撤并村庄4414个，预计可节约土地82370亩；常熟市按照镇村布局规划需撤并村庄4726个，规划实施后可节省土地90306亩；上海市通过宅基地置换可以节约土地300平方公里，将极大地拓展了上海未来发展的空间。
集中居住可节约土地面积统计表（单位:万亩）
（二）节省投资，有利于基础设施及公共服务设施集约配套
推行农民集中居住，既节约了道路、供水、供电、通讯等农村基础设施投资的成本，提高其使用的效率，也方便了科教文卫事业等公共服务设施的配套建设，同时也降低了维护成本。余姚市慈湖人家社区实行小区物业管理，社区配套用房建设与城市社区标准接轨，社区工作经费按城市社区的经费渠道和标准解决，区内电视电话、光缆、煤气等小配套全部按城市标准实施，教育、卫生、文化、购物、农贸市场和交通等大配套也按照城市发展规划到位。
（三）增加耕地，为农业生产创造有利条件
通过整合乡村空间资源，引导农村人口集中居住，不仅可以使大量的十几户、几十户的自然村落消失，而且可以根据新的水利规划和城镇布局，调整或减少那些不必要的小河死浜和乡间小路，使大批长期被村庄和河道分割的地块相连成片。上海市金山区2个宅基地置换试点村就可以增加耕地2460亩。同时，农民向城镇集聚，增加了非农就业机会，也有利于加快土地流转。
（四）为建设用地腾出空间
引导农民集中居住可以节省出大量的农村居民点用地，通过复垦置换，不仅可以增加一部分耕地，还能为市政功能拓展和经济发展提供空间。浙江省余姚市近年来通过宅基地整理引导农民适度集中居住，共整理置换农村宅基地4815亩，约占年度建设用地指标一半左右。上海市通过宅基地置换可以节省50%以上的土地，从而为寸土寸金的上海经济社会发展提供争取新的发展空间。苏州工业园区通过农民集中居住节约土地达14平方公里，按目前园区每平方公里超过17亿美元的投资强度算，相当于为250亿美元投资腾出了发展用地。昆山市千灯镇2005年底刚刚置换的20平方公里的土地就吸引了台湾25亿美元的投资合同。
（五）方便生活，进一步提高了农民生活质量
农村居民点是广大农民生产、生活的集聚地，通过合理的村庄布点，完善了村庄的基础设施，提高了公共设施配套水平，改善了村容村貌和生产、生活环境。上海市金山区万春村通过宅基地置换，农民不仅住进了环境优美、基础设施及公共配套服务完善的现代化新社区，平均每户还有10万元左右的节约，大大提高了生活质量。昆山市千灯镇农民进入集中居住点，不仅改善了居住条件，提高了生活质量，还通过养老保险、就业培训、最低生活保障等解决了搬迁居民的后顾之忧，使他们享受到了现代城市居民的优质服务和便利设施。苏州市每个农民小区都树木葱茏，绿草成茵，配有完善的生活服务设施，学校、幼儿园、菜场、超市、餐馆、医务室、阅览室、老年活动室及各类休闲娱乐场所应有尽有，住进小区的农民都享有基本养老保险、医疗保险、最低生活保障及被征地基本生活保障。
（六）增加农民的财产价值
通过搬迁安置，改变了原来环境脏乱差、基础设施和公共配套服务落后的状况，改善了农民居住的环境和配套服务设施，从而大大提升了农民的房产价值。有的地方农民还可以领到国有土地产权证，房屋可以直接上市交易，大大提升和显现了房屋的财产性价值。人们形象地用“石头变成了钻戒”来形容集中居住后房产价值的巨大变化。同时通过合理的房屋套型设计，如户均150平方米的住宅以70＋80，100＋50，150等不同类型供农民选择，使集中居住后的农民可以实现一套用于自身居住，另一套出租，增加了农民的收入来源。苏州市唯亭社区共有884户动迁家庭拥有多余动迁房出租、商业房出租等物业收入，户均年租金收入达5377元。
（七）统筹规划，推动了城乡一体化进程
通过统筹城乡发展规划，引导农民适度集中居住，推动了城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，逐步形成了布局合理、用地集约、设施配套、功能完善的新型社区和城乡一体、资源共享、协调发展的城乡格局。通过引导农民向城镇集中居住，带动工业向园区集中、土地向规模经营集中，发挥城镇的聚集效应，推动了城镇化、工业化快速发展。上海市按照中心城、郊区两条主线，把人口调控、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护整体纳入了规划体系，将逐步形成1个中心城、9个新城、60个新市镇、600个中心村的四级城镇体系。宁波市江北区通过城市基础设施、公共配套服务向中心村镇延伸，人口向中心村镇集中，工业向园区集中，已超越农村社区微观层次，在更大的范围内聚集人口和资本，实现人口、土地与资金三要素的重新优化组合，实现了居住社区化、就业非农化、社会保障化，呈现出城乡互动、协同发展的良好局面。
作者：农村经济研究部 韩俊 秦中春 张云华王鹏翔（中国社会科学院研究生院） 来源：国研报告责任编辑：李正玉
