摘要
“民主监督”是我国村民自治四大环节即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的重要环节, 是现阶段在理论和实践上亟需突破的重要课题。
本文主要应用政治学、制度经济学、公共经济学和公共管理学等理论和方法，先对村民自治中民主监督的必要性与现实意义，现阶段我国村民自治中民主监督的制度供给情况进行分析和评介；然后以武义县试行村务监督委员会为案例，分析、评介了试行村务监督委员会的起因、制度设计与实施、内外动因、创新意义、运行的绩效等；同时结合温岭市的“村民主肯谈会”、余杭区的“村务公开”、瑞安市的村干部过错行为引入民事诉讼机制、新昌县的乡村“典章”制度等进行制度比较研究；最后，提出了村民自治中民主监督制度创新的目的性原则、合理合法性原则、独立性原则、有效性原则和发展性原则等五个原则和科学界定村民自治的目标和任务，减少村民自治公共臃权，合理架构村级组织的权、责、利关系，转换村级治理的支持体制，明确在村民自治组织中依法建立民主监督制度，确立村务监督执行机构的法定地位，赋予村务监督执行机构法定的权力，明确村务监督执行机构法定的责任，授予村务监督执行机构必要的资源，建立村务监督权利的行政、司法救济途径的十条对策。
关键词：村民自治 ；民主监督 ；制度创新
后记
在确定论文的主要研究方向，开题报告的拟就，论文的调研、写作和修改中，得到了浙江大学陈国权教授的大力帮助和热心指导；在开题报告和论文的整理过程中得到了浙江大学MPA中心王卫星老师的热情帮助；在整个论文的构想和论文的难点问题突破上浙江大学MPA中心授课老师给了很多指导和启发；在论文的调研中得到了浙江省民政厅和中共武义县委、武义县人民政府的大力支持，在此表示忠心感谢！
由于本人水平有限，对于本文存在的不当之处，恳请大家批评指正。
0 引言
村民自治是我国农村改革、实施农村家庭联产承包责任制后，在农村村级治理中的一项重大政治制度改革和重大管理制度安排，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。“民主监督”是我国村民自治四大环节即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的重要环节（30）。自80年代初，广西宜山县村民自发成立首个村民委（19）（P3-13）和1982年12月制定的《中华人民共和国宪法》规定在农村设立村民委员会、作为农村的基层自治组织后，至今已有20多年（22）（P2）。20多年来的我国农村村民自治建设，成效卓著。
近20多年的我国的农村村民自治建设，主要是围绕民主选举这个中心命题展开。经过几轮换届选举实践的探索，尽管还有一些方面有待于进一步改进、完善和提高，但总的来说，我国农村村民自治建设的第一步——民主选举的制度实施已经宣告成功，所以，理论界有人已认为，在我国村民委员会选举制度已经被正式确立并广泛推行，选举的法制化进程已经基本走完，农村村民自治建设已进入“后选举时代”。（7）（P180-184）然而，由于民主决策、民主管理、民主监督建设严重滞后，理论界和实际工作者都普遍认为目前我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设仍属“半拉子民主”，（28）或者叫“倾斜的民主”，如何能使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大环节走上均衡、配套、协调、健康发展的轨道，已经成了我国农村村民自治中迫切需要解决的一大课题。近些年来，在我国村民自治建设中，“民主决策、民主管理、民主监督”建设已逐渐引起各级、各有关方面的重视，基层组织在实践上进行了积极探索创新，取得了不少成功经验，如浙江省温岭市的“村民主肯谈会”、武义县的“村务监督委员会”、余杭区的“村务公开”、瑞安市的村干部过错行为引入民事诉讼机制、新昌县的乡村“典章”制度等等。
民主监督，是农民利益的重要保障，是农民民主自由实现的重要途经，是推动村级有效治理的重要手段和遏制村干部腐败的重要机制（1）（P16-24），但是，在我国村民自治的四大环节中，民主监督又是最薄弱环节。如村务公开是我国村民自治中实现民主监督的最重要形式（11）（P9），但是，现阶段我国不少地方的村务公开存在着严重的半公开、假公开、甚至是不公开的问题，村务纠纷成了农村矛盾的重点、农民上访的热点、干群关系紧张的焦点。因此，认真总结各地在村务民主监督问题上的探索创新经验，在理论上加于深入、全面、系统地阐述和总结，再反过来指导我国村民自治的社会实践，具有重要现实意义和重要理论价值。
1 村民自治中民主监督的必要性与现实意义
监督是一种普遍的权力现象，存在公共权力的地方就有必要对权力实施监督。（1）（P2）因为，理论和实践告诉我们：在利益的强大诱惑下，公共权力的拥有者，存在着内在的公共权力非公运用的趋向；同样，在利益的强大诱惑下，公共权力对象中也存在着运用某种手段来诱使公共权力的拥有者采用公共权力非公运用的手段来谋取各自利益的趋向。这种公共权利非公运用，也即所谓的公共权力异化现象，违背了公共权力的利益公共性的原则，甚至会严重地危害公共利益。（1）（P5）对于权力现象，法国资产阶级启蒙运动时期的伟大思想家、西方政治监督理论的主要奠基人孟德斯鸠对此有经典的论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”。
要对权力实施监督，首先必须要有相应的制度安排。西方制度创新理论学者佩蒂特提出了制度设计要遵循的三原则（26）。第一个原则是先考虑"筛选"的可能性。首先将明显的自我中心者筛选掉,就可以避免诉诸过度的奖惩措施。最常见的筛选装置是对“人”的筛选，我国村民自治中的民主选举起的就是对“人”的筛选的作用。第二种筛选装置是对“机会”的筛选。比如“权力平衡”装置规定任何法律都要经过两个或两个以上机构的批准,这些机构分别具有相反的利益,这样就可以筛选掉可能会损害到其中任何一个机构的立法机会，我国村民自治中的民主决策起的就是对“机会”的筛选的作用。通过对“人”的筛选和对“机会”的筛选,就可以避免诉诸过度的奖惩措施。佩蒂特提出的制度设计的第二个原则是实施能够“支持”人们已有良好行为动机的奖惩措施。筛选机制并不能解决一切问题,必须有相应的奖惩措施作为补充。但奖惩措施不能过度,不应促使非自我中心的人转变成自我中心的人,而应该是对已有良好行为动机的支持和强化，我国村民自治民主管理制度中的有关对村干部的报酬、奖惩制度，起的就是这个作用。佩蒂特提出的制度设计的第三个原则是构建奖惩措施以对付偶尔出现的“无赖”。构建奖惩措施、尤其是惩罚措施时,应该遵循等级原则。在最低层次实施适用于所有人的“支持”性的惩罚措施,在较高层次实施针对某些人的较为严厉的惩罚措施, 直至最后实行“大棒”政策。我国村民自治中的民主管理、特别是民主监督制度就是为实施奖惩而作的制度安排。
我国村民自治的权力，实质上也是公共权力。因为，现阶段我国农村村级社会管理体制的重要特点，是村民自治与乡镇政府管理的二元并存（15）（P217）。在这样的体制下，村级组织拥有的权力也来自两个方面：一方面是受村民委托，行使在国家有关法规范围内，通过村级制度确定的公共村务管理权；另一方面是受政府的委托，协助政府行使以村民为对象的部分行政管理权（实质上是政府行政管理权向村一级延伸）（5）（P152-161）。以上两种权力，都明显属于公共权力，都有必要对其实行民主监督。
我国村民自治中实行民主监督的必要性，还基于以下三个方面的客观需要：首先是增强村级组织管理者的责任义务感需要。按政治学的理论，权力与责任应是一对孪生兄弟，行使权力者必须同时承担相应的责任和义务。所以，对其责任、义务的监督，本是对公共权力监督不可或缺的一个重要方面。权力是处理政务的手段，责任是完成工作的要求。政务活动需要有权力，但权力不是无限的，必须加以合理界定。同时，还须课以相应的责任。只有权力而无责任，则权力必被滥用；只有责任而不赋予完成工作所必需的权力，则责任必将落空。所以保持权力与责任的对等和统一，是保证分工明确，各司其职，各负其责必不可少的前提条件。但是，在我国的国家管理制度安排中，对公共权力的责任、义务要求欠缺是一个普遍问题。对于村级组织管理者，现有法规、规章、制度中几乎没有明确的责任、义务要求的制度安排，组织管理者要么只凭自己的良心、自己的热情干事情，要么凭利益诱导干事情。村级组织工作即使搞得一团糟，也无法对任何人追究责任，任何人都不必蒙受惩罚。在这样的制度安排下，对村级组织管理者实行民主监督，以此来迫使村级组织管理者增强其管好村务的责任义务感，就显得十分必要和十分重要。其次是弥补村级管理权缺乏纵向监督的制度缺陷需要。对于权力监督，一般应有两种监督形态：一是横向分权和制衡，即把权力分解成几个部分，分别由不同的权力主体来行使，互相分立，彼此制衡；二是纵向分权和制衡，即由上一级权力主体来对下一级权力主体实施权力使用的监视、督察（10）（P3）。我国村级自治中的权力绝大部分是依法设立或本村自设的自治权，法律规定“乡、镇政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。（30）所以，我国村级自治中的权力绝大部分是没有纵向监督的权力，因此，强化横向民主监督十分必要和十分重要。再次，这是我国村民自治权力本身特性的客观需要。我国农村村民自治问题，与发达国家的社区自治问题相类似。发达国家社区的公共事务主要有两类：一是代理国家公共产品的供给，二是社区自身设置需要管理的公共事务。对于代理国家公共产品的供给的项目，发达国家实施的是政府严格监管、审计制度。对于社区自身设置需要管理的公共事务，发达国家实施的是社区董事会决策、广泛听证和严格的项目计划监管制度。（6），（18），（20）但任何制度安排必须依据其自身的制度环境和管理对象特点确定。我国农村村民自治与国外发达国家的社区自治的最大不同：我国村一级实行的是统分结合的双层经营体制，土地集体所有，村一级不但有集体经济，而且可以开展经营活动。因此现阶段我国农村村民自治，实行的是一种“村治”、“行政”、“经营”、“党务”交织在一起的模式，（14）（P2）比照国外发达国家的社区自治（6），（18），（20），我国的村民自治权要多得多和复杂得多，因而更需要实行严格的民主监督制度。
任何一项公共政策的配置，理论上的必要性只是问题依据的一个方面，只是一个前提条件，但并不是全部依据。最终是否要形成制度供给，重要的是要看制度供给、实施后的现实意义如何，将会带来怎样的绩效。在我国，把民主监督作为村民自治中制度安排的一个重要方面，其付诸实施具有特别重要的现实意义：（1）民主监督是农民利益的重要保障。根据我国的村民自治制度安排，村民与村干部在村务管理上的关系，实际上是委托人与代理人的关系，应该按委托人（村民）获得利润剩余索取权的利润分享原则安排制度。（9）（P126-133）在这样的制度安排要求下，代理人（村干部）很容易发生委托——代理理论所说的倾向于“偷懒”以使自己的成本降低，甚至产生经济学上所说的逆向选择和道德风险，因而委托人就有对代理人实施监督的激励的必要。（4）（P163，218）（2）民主监督是提高村民自治效率的重要手段。首先，村民自治中民主监督机制的配置，是村民自治管理系统有效运行的客观需要，因为任何管理系统的有效运行要求满足系统科学的内在规律，要求有有效的反馈机制，从而构成管理信息的闭环系统。村民自治民主监督机制恰恰起到了反馈机制的作用，从而使管理过程形成闭环系统。其次，村民自治中民主监督机制的配置，能够起到纠错机制的作用，因为现实中许多权力的不当行使，是在主观愿望并不坏的情况下出现的，也就是好人也会犯错误。（1）（P21）作为村级公共权力的拥有者村民的民主监督，其目的就是提示督促、防止差错、管好村务和维护秩序，为村级权力的安全、高效运行提供保障。再次，村民自治中民主监督机制的配置，能为提高村民自治管理效率提供动力，因为在目前村干部责任义务不明确但村干部又作为全体村民利益的代理人的情况下，村民自治的管理系统很容易缺乏动力，所谓的公共行政低效率的倾向，（17）（P348）在村务管理中同样存在。而监督就是一种压力，进而能够转化为动力，激发村干部改善村民自治管理、提高管理效率。（3）民主监督是遏制村干部腐败的重要机制。权利具有对有价值的资源进行权威性分配的功能，公共权力应该以公共利益最大化作为权力行使的基本原则。坚持这一原则要求村干部廉洁自律。然而，英国阿克顿勋爵写下的那个千古不朽的警句“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对会使人腐化” 已经被不同社会制度下的实践反复证明。在我国，在村干部作为全体村民利益的代理人和村干部的报酬不可能是村级管理全部收益的情况下，在村干部中滋生腐败倾向是十分容易的。事实上在我国的村民自治中，随着村级可支配的经济资源的增加，村干部的腐败问题已越来越严重，所以，强化对村干部的民主监督任务已现实地摆在我们面前。（4）民主监督是农民参与民主政治的重要途经。民主是一种政治制度和国家形式，是以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由平等的统治形式和国家形态。在民主政治制度中，公民的意志是政权合法性的基础；承认主权在民，确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。民主自由的政治生活是当代公民的基本政治要求。对于村级民主而言，最基本的要求就是落实村民广泛参与基础上的真正自治。当代中国农民，随着经济条件的改善和生活的逐渐富裕，观念意识发生了深刻变化，家庭生活已经不再是其生活的全部，其需要层次已经向更高层次跃升；同时，农民也已经意识到参与政治生活也将是其获得更好的发展环境的必然需要。在多年来的村民自治意识和自治能力的培育下，我国农民民主政治诉求空前高涨，其中要求对村务实行公开和民主监督，已成了近年来农民参与民主政治的主导行为。建立完善的民主监督机制，使村民始终能够控制自己转让的权力，是保证大多数村民公意的实现、最大限度地达到社会的民主和自由的基本途径。
公共管理理论告诉我们，一项公共政策的配置需要合法性、合理性、有效性和发展性全面具备、缺一不可。从上面对我国村民自治中，将“民主监督”作为村民自治四大环节中的重要环节的制度安排的必要性和重要现实意义分析看，这项制度安排的合法性、合理性、有效性十分充分。同样，我们还认为从发展的角度将讲，这项制度的配置也具有长远的必要性和战略意义：因为未来十到二十年我国农村将会面临如下几个高潮：一是农民大量转移的高潮；二是土地经营权大规模流转、向适度规模集聚的高潮；三是城郊村、镇郊村土地大量非农化的高潮。随着上述三个高潮的推进，农村村落布局将发生急剧分化，边远、纯农业村落居住农民将大量减少，大量农民向城市、城郊、小城镇和中心村集聚，城郊村土地非农化收益大大增加。上述变化中还将会导致城郊村、镇郊村和中心村的村务及经济往来大量增加。同时，随着国家“工业反哺农业、城市支持农村”战略实施，国家对农村、农民的公共产品供给也将大幅度增加，进而将大幅度增加农村村级公共事务。因而未来十到二十年期间，应是我国村级治理任务最繁重的时期，迫切需要迅速将村民自治和相应的民主监督提高到一个新的水平。
2 现阶段我国村民自治中民主监督的制度供给
村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治权，就不会有村民自治，当然也就不需要民主监督。要讨论我国村民自治中民主监督，首先要了解我国村民自治中的权力配置。现阶段我国村民自治中拥有权力的主体有村民、村民会议（包括村民代表会议）和村民委员会。
根据我国《村民委员会组织法》及相关法律的规定，村民在这一制度框架下所享有的自治权主要包括：（1）参与权，有权参与村民会议等群众性自治组织；（2）选举权和被选举权，有权推选和被推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成员；（3）监督权，有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作；（4）举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有权向有关部门举报；（5）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；（6）法定基本权利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
村民会议是村民行使自治权的最基本的组织形式，是行使村民自治权的主体。村民会议职权的充分发挥是村民自治权利得以真正实现的基本保证。村民会议的职权主要包括：（1）立法权，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，而它们是对本村村民具有一定法律约束力的“民间法”；（2）重要事项决定权，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；（3）监督权，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作；（4）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员，村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民会议的执行机关，也是具体落实村民所享有的自治权利的机关。村民委员会最主要的权利是根据宪法、法律和村民会议的授权，依法办理本村的公共事务和公益事业，而不受其他机关的干涉。
我国村民自治中村民民主监督权，主要有以下的制度安排：
2.1 有关法规的制度安排
以《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》为例，村民自治民主监督具体有如下规定：第五条村民委员会按照《浙江省村民委员会选举办法》选举产生。第十条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；（二）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（三）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（四）从村集体经济所得收益的使用；（五）兴办学校、道路、水利等村公益事业的经费筹集方案；（六）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（七）村民的承包经营方案；（八）国家计划生育政策的落实方案；（九）宅基地的使用方案；（十）征用土地各项补偿费的使用方案；（十一）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其它事项。第十二条村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项。村民代表会议至少每六个月召开一次。有三分之一以上村民代表提议，应当及时召集村民代表会议。召开村民代表会议必须有三分之二以上的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过，且不得与村民会议所作的决议、决定相抵触。第十五条村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当设立村务公开栏，及时真实公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次：（一）村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况；（二）村财务收支情况；（三）村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况；（四）征用土地各项补偿费使用情况；（五）宅基地使用审批情况；（六）村民承担费用和劳务情况；（七）水、电等费用的收缴情况；（八）优抚、救灾救济款物的发放情况；（九）国家计划生育政策的执行情况；（十）村干部年度工作目标执行情况；（十一）村公共设施建设项目的投资、承发包情况；（十二）涉及村民利益和村民普遍关心的其它事项。第十六条村应当设立村民村务公开监督小组，对村民会议和村民代表会议负责，监督、检查村务公开情况。村民村务公开监督小组一般由三至七人组成，其成员由村民会议或者村民代表会议从村民委员会成员以外的村民中推选产生。村民村务公开监督小组应当坚持公开、公正的原则，向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况。第十七条村民委员会应当保证村务公开内容的真实性，接受村民村务公开监督小组的监督、检查，并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实或者不接受村民村务公开监督小组监督、检查和村民查询的，村民、村务公开监督小组有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关必须负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。（32）
2.2 有关政策的制度安排
1998年，中共中央办公厅国务院办公厅下发了（中办发［1998］9号）文件，要求在全国普遍实行村务公开和民主管理制度。2004年7月11日，中共中央办公厅国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发［2004］17号）文件。根据（中办发［2004］17号）文件精神各地也相应出台了有关加强村务公开和民主管理的政策文件。以浙江省为例，《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》（浙委办发[2005]38号）其主要政策精神如下：(一)进一步明确村务公开总体要求，切实做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。(二)进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，重点加强村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个组织”建设。要依法充分发挥村民(代表)会议在村级事务民主决策、民主管理、民主监督中的作用，规范村民代表推选、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系村民制度；完善村务公开监督小组，其成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，民主理财小组其成员由村民(社员)会议或村民(社员)代表会议从村务公开监督小组成员及社员代表中推选产生的方式，实现两个小组工作职责的制度化和规范化。(三)进一步完善村务公开和民主管理各项制度，重点推进民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部的“三项制度”建设和创新。(四)从农村经济社会发展的实际出发，实施分类指导，有针对性地解决实际问题，务求实效。（五）强化督查检查，完善考核评比和激励约束机制。各地要建立健全和落实监督检查制度，并适时组织力量进行督促检查。要把督促检查与考评奖惩工作结合起来，建立健全分析、通报和反馈制度，推动各项工作的落实。进一步加强工作考核，完善考评体系，推进考核评比的制度化、规范化。（33）
总的来说，现有的《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地出台的《村民委员会组织法实施办法》条款比较原则，实施载体和实施程序的制度安排薄弱。各地除了民主选举方面有了具体的、可操作的《村民委员会选举办法》以外，在村务管理、村务监督方面还没有出台具体的、可操作的配套法规。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度意见，对于自治形式的村级组织，则缺乏有效的约束力，执行效果不理想。对于目前我国的村务公开和民主管理状况，比较正统的评价如中办发［2004］17号文件所指出：“全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。”。浙委办发[2005]38号文件指出：“近年来，我省各地普遍实行了村务公开和民主管理制度，取得了明显成效，在促进农村改革、发展、稳定方面发挥了重要作用。但各地也存在着工作进展不平衡，制度不健全、决策不民主、监督不到位，缺乏必要的激励和约束机制等问题。”。另据浙江省农村工作办公室2004年底对分布在全省各地的1000村10000户农户的村级情况调查（注：由驻各地下派指导员上门调查，这种方法可能会使调查评价结果偏好，因为调查者的身份会使农户有各种思想顾虑。），对目前村级财务和村务公开的评价是：有51.9%和51.2%的农户认为较好，认为一般的有35.0%和37.5%，认为比较差和说不清楚的13.1%和11.3%，可见总体评价不高。
3 浙江省武义县试行村务监督委员会的制度创新
针对村务公开和民主管理中存在的问题，各地都在积极探索解决问题的途径。浙江省武义县面对村干部“前腐后继”，农民四处告状的严峻形势，痛下决心，整顿村务。2004年上半年，选择村务管理问题突出的白洋街道后陈村进行以建立和健全“一个机构 两项制度”，即建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》两项制度为内容的试点工作。
3.1 试行村务监督制度创新缘起
2003年11月，浙江省武义县白洋街道的工办副主任胡文法，临危受命，到前任村支书因经济问题而落马的后陈村兼任村支书。
后陈村毗邻县城，347户888人，村集体经济主要来源为沙场、茶叶园、鱼塘发包和集体房租。近年来，随着工业经济的迅速发展，该村有土地征用资金的收入1000余万元。经济收入多了，有关村集体经济和村务的矛盾也多了。前些年该村各种矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生把派出所来执行公务的警车掀翻的冲突，先后两任村支书被撤职，其中最近一任村支书因经济问题遭举报而受法办。其原因主要是村务不透明，重大决策不民主,村干部侵占群众利益。如何化解矛盾，堪乱图治，是胡文法面临的最为严峻而又最为现实的问题。
这两年来城市化进程加快，大规模土地征用让村干部的权力资源迅速扩大。而另一方面，由于监督缺乏，村民为了维护自身利益，自发形成了监督和维权组织。为医治后陈村财务问题混乱的顽疾，受群众自发组织开展村务监督的启发，胡文法到后陈村办的第一件事就是建立了一个村民财务监督小组，对村两委的每月财务支出进行审核签字。2004年3月，武义县县委副书记、纪委书记骆瑞生，带领工作组，到上访量居全县第一的后陈村进行调查研究。新任村支书胡文法的这一做法，引起了他的关注。作为纪委书记，骆瑞生思考的自然是如何将这些民间的监督组织，引入到法治轨道上来。
工作组在后陈村呆了一个多月后，一个想法在骆瑞生脑子里慢慢成形：在村支部和村委会之中引入相对独立的监督权力机构———村务监督委员会，建立一个闭合式的分权监督系统，监委会行使监督权，并与村党支部的领导权、村委会的行政权分立，使它能够在不依赖于外来权力支持和外部人为因素的影响下，自主运行。
在骆瑞生眼里，后陈村是一个极好的试验场，这里上访人员多，监督力量大，村情也复杂，都是分权的有利条件。但是，让人意外的是村民们对此并不感兴趣。在召开座谈会时，村民们直言不讳：你们不要搞制度了，制度制定得再多都没用，村干部们不执行，还不是等于零。显然，人们已经认识到这里有个谁来负责制度执行问题。这种状况对骆瑞生来说，是一个不小的刺激。
3.2 建立村务监督委员会的制度设计与实施
2004年上半年，武义县正式决定在白洋街道后陈村进行建立村务监督委员会的试点工作。具体做法是，按村民代表会议通过的后陈村《村务监督委员会选举办法》的规定，在除村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等以外的村民代表中，经民主选举产生村务监督委员会委员。监委会设主任1名，委员2名。同时，规定须经村民代表会议讨论通过，制定后陈村《村务管理制度》和后陈村《村务监督制度》两项制度。新成立的村委会按《村务管理制度》行使职权、承担义务；新成立的村务监督委员会，对村民代表会议负责，按《村务监督制度》对村委会工作实施监督。
后陈村的《村务管理制度》和《村务监督制度》这两项制度，从听取广大村民意见形成初稿，到梳理完善征集社会有关方面意见，以至又重新分发到全村每家农户，让村民再次提出意见，力求制度中每项条款既能体现村民意愿又能切实可行，这样反反复复到表决通过，历时3个多月，最后与原有的《村规民约》一起，印刷装订成册，分发到每一户农户。
2004年6月18日，武义县首创的村务监督委员会成立，而因上访闻名，又干过财务工作的张舍南，被选定为第一届监委会主任。后陈村村务监督委员会成立，立刻引起新闻媒体和社会各界的广泛关注，其原因：一、后陈村村委会对村务决策、管理既有了明确的制度依据，也对权力行使设置了边界。后陈村的《村务管理制度》内容十分广泛，涉及村集体资产管理、集体土地征用费管理、集体项目收益和分配管理、集体建设工程投资管理、财务管理、村干部报酬管理、村计划生育管理、村民房管理、村户口变动管理、非经济合作社人员待遇、溪滩沙石管理、村公墓管理、外来人口管理、低保对象确定、救济款发放管理、印章和会议记录管理等方方面面。对于村务的决策、管理权在村委会、村民代表大会、村民会议之间的划分，既清楚而又具体，并具有很强的可操作性。二、新成立的村务监督委员会监督职权明确。新成立的村务监督委员会与此前在各地建立的村务监督小组、村理财小组具有质的区别。以前的村务监督小组、村理财小组，在村委会的管辖之下，组长往往由某个村支委兼任，组员往往由村文书、报帐员等兼任，且没有赋予真正的监督职权。结果是村两委要你监督你才可监督，根本没有实质上的民主监督。而后陈村的村务监督委员会，制度设计上赋予明确的监督建议职权，可以依据村民通过的《村务监督制度》，行使以下职能：对村委会执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督；列席涉及群众利益的重要村务会议；对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；协助街道党委对村两委成员进行年终述职考评；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，并可提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序；可根据多数村民和村民代表的意见，以书面形式建议村委会进行听证，如果村委会7日内没有正当理由不作出听证决定或解释，有权向街道办事处或上级主管部门反映。后陈村的村务监督制度的这一变革，旨在根除村民自治中普遍存在的村务监督缺位或名存实亡的痼疾。
后陈村新成立的村务监督委员会,在张舍南的带领下按照《村务监督制度》有板有眼地开展了工作。监委会与村两委的关系，在不断的冲突、磨合中逐渐建立和协调起来。监委会走马上任不足一月，村里的大事就来了，几年来村里因为土地被征用，获得的1000多万元的征地款，村两委准备用这笔钱盖3万平方米的标准厂房出租，年终给村民分红利。村两委干部在村务会议上议事完毕，有村干部问监委会：“这事你们几个人同意就做了。”张舍南表态：“我们这个担子也不好挑，也挑不动，你们主要领导也挑不动。按照监督制度，是不是最好搞个听证会？”。当场就有干部不高兴了：“你这个人一上来就挑刺，你没来我们不是也做得好好的？”。张舍南也急了，两人当场吵起来。最后还是村支书胡文法出来打圆场，拍板确定召开听证会。第一场交锋，以监委会获胜告终，但也让张舍南感觉到，“如果没有书记的支持，只怕做不了啥事。”
2004年8月，厂房开始建设时，麻烦又来了，村委会主任哥哥的亲戚出铲车铲砂，刚开始的时候，费用以小时来结算，120元一小时。干了一个多月，细心的胡文法发现铲车越开越慢，砂越铲越少，钱却照付。胡文法于是派村支部委员何容伟和张舍南一起下去摸摸情况。两人一调查：如果换成以生产量结算，成本将大为减少，随后两人向村支书作了汇报，并提出对铲车公开招标。此举马上惹恼了村主任，他找到何容伟大吵一架，原本受命去做“思想工作”的张舍南，也打起了退堂鼓，这一点让村支书胡文法颇为不满。拖了一周，以监委会名义举行的招标会开始了，结果来投标的铲车寥寥无几，原来，村主任的哥哥十分光火，跑来把参加投标的人都赶出了村。后来，在村支部出面担保的情况下，车主们才敢重返会场。这场冲突，最后使每方砂的价格降到3.48元，每天节约成本约160元。
在村干部眼里，张舍南最大的权力并不是开会，而是每月审核村财务账单，经他签字方能报账。这也是有些村干部最抵制的一点。事实上，在制定村务监督制度的时候，干部们为这一条款是否保留连续吵了几天，一些人吵得喉咙都哑掉了。一位干部甚至威胁：“发票报不报得了，会直接影响村里稳定。”这一争议最后在县委的介入下，确认了监委会的权力。县领导的想法是“监委会如果没有签字权，监督就不可能到位，事前、事中的监督也会落空”。自从这一“签字权”生效后，村里的招待费开始锐减，按照新规定，村里接待县和街道干部，每人伙食标准20元，买烟喝酒自费，当年，全村招待费共8000多元，而在过去，这个数字是十多万元。
后陈村经验被广泛报道后，浙江省委书记习近平十分重视，两次作出批示。2004年底，武义县决定在96个村推行监委会制度；2005年4月，范围扩大到全县552个村。省委专门组织了7个职能部门到武义调研。调研报告上报后，习书记又作了批示。2005年5月18日，金华市在武义县召开村务公开民主管理现场会，武义县介绍了建立村务监督委员会的经验，至此建立村务监督委员会的经验已向整个金华市推广。2005年6月，浙江省省委书记习近平，亲自到武义县、到后陈村考察调研，对武义县建立村务监督委员会的做法高度评价、充分肯定。9月1日，全国村务公开协调小组办公室主任、民政部基层政权和社区建设司司长詹成付一行，到武义县白洋街道后陈村督查调研中办发［2004］17号文件贯彻落实情况和村务公开民主管理情况。武义县委有关负责人向詹成付汇报了武义县在后陈等村设立村务监督委员会，进行农村基层民主建设探索的情况，到2005年7月底，全县552个村(社区)中已有546个建立村务监督委员会或村务监督小组。詹成付是中央17号文件的起草人之一，是全国基层民主建设方面的专家，他对“后陈经验”予以肯定。他说，后陈村的做法完全符合党的十六大精神，完全符合中央17号文件精神。村务监督委员会是一项发明创造，是新时期农村基层党建工作的一个成果。詹成付还希望武义县实行县、乡镇、村三级联动，全县形成小气候，避免后陈村成为改革的“孤岛”，真正把农村基层民主建设工作抓出更大成效。武义县在全县试行建立村务监督委员会后，群众上访大幅度下降。2006年初浙江省全省农村工作会议上，省委书记习近平、副省长茅临生作报告，都明确提出了推广建立村务监督委员会制度的要求。2006年2月，武义县应邀参加“全国村务公开和民主管理经验交流和表彰大会”，并在会上介绍经验。
4 武义县试行村务监督委员会的制度创新评析
4.1 建立村务监督委员会的内外动因
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，我国农村村级组织实行村民自治和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，并实行村务公开制度。依据现有的有关村民自治的法规、政策，武义县建立村务监督委员会的做法，从其本质看既忠实现有的法规、政策精神，又在村民自治的内容、形式、方法上体现了制度创新。其发生和发展，尽管主要靠的是实际工作中的探索，但只要我们深入探究，不难找到蕴涵在其背后的深刻的制度创新的思想、理念和理论背景。
制度创新理论告诉我们，制度创新一般包含三个方面的含义:(1)一种特定组织的行为的变化；(2)这一组织与其环境之间的相互关系的变化；(3)在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。（8）（P144）制度创新的一般规律可以表述为:社会制度从均衡状态——不均衡状态——均衡状态不断演进的动态过程；表现为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”两种路径；其动力机制表现为创新主体追逐利润或效用最大化的内在动力与外在竞争压力的互动作用；其实质是生产力推动生产关系的不断变革,通过不断的制度创新为生产力的进一步发展提供一个适宜的制度环境；其趋势表现为以“诱致性制度变迁”为前提条件,以“强制性制度变迁”为主导,即充分尊重人民群众的首创精神并将之制度化的这样一个从习惯到习俗,从习俗到惯例,从惯例到法律制度的动态的内在逻辑发展过程。（24）武义县后陈村建立村务监督委员会的制度变迁，也充分体现了上述制度变迁的内在规律，从中不难找到促成这种制度变迁的潜在的内外部动因：
4.1.1 村民利益、民主意识的增强
制度经济学所提出的制度变迁理论认为,制度变迁的内在动力是经济主体获取最大的“潜在利润”（2）（P195） 。其源泉在于因要素价格比率、信息成本、技术的变化而引起的相对价格变化和因观念、宗教及意识形态的变化而引起的偏好变化。正是由于相对价格和偏好的变化打破了原有制度均衡,从而导致制度变迁。并认为这些潜在利润难以在现有的制度安排结构中实现,从而引诱经济主体力图通过制度变迁来获取其潜在利润。比如，一个社会产生了新的机会，只要这种机会能提高社会的经济效率，而且也影响利益的分配，那么这种机会就能导致制度需求的产生。制度需求的主旨在于渴望制度调整或重组后能更加改善需求者的处境或至少不会使处境变得更糟。（25）
上世纪七十年代，在中国大多数农民都为温饱发愁的时候，武义县后陈村就是个富裕村了。当时村里盖起了三层高的村委会楼，修了全县第一条水泥路，并且率先把自来水引进了村庄。村集体资产达到了几十万。但是，90年代中后期，后陈村突然从一个富裕村变成了一个财务赤字村，村民对村干部产生了不满。当时村上的开支，不管是否合理，只要村长、书记一签字，什么都好报；村民发现村里的钱，都给村干部吃喝掉、贪占掉了，村里每个月的招待费要化掉一万多元；有的村干部，家里造房子买一把锁也要拿到村里来报销。村民对村干部意见很大，强烈要求村务公开，要求对村务实施监督，这就形成了对监督制度供给的新的需求。近些年来，一是由于村集体经济收入渠道增加，特别是1000多亩土地的1000多万元征地款使用的投资收益问题事关重大；另一方面富裕起来的村民，在多年来的村民自治意识和自治能力的培育下，对村务公开与民主管理的诉求空前高涨，对村务公开与民主管理的制度创新的要求也越来越迫切。
4.1.2 现有制度调节的失衡
民主应是权力均衡的结果，权力均衡的基础是制度调节力的均衡。制度功能主要有五个部分：激励功能、分配功能、约束功能、保险功能、调节功能。如果制度系统在现实生活中不能同时具备这五个功能，那么就有必要考虑用一种新的制度对其中的某项制度变量取而代之（25）。根据我国的村民自治制度安排，村民与村干部在村务管理上的关系，实际上是委托人与代理人的关系，应该按委托人（村民）获得利润剩余索取权的利润分享原则安排制度。在这样的制度安排要求下，代理人（村干部）很容易发生委托——代理理论所说的倾向于“偷懒”以使自己的成本降低，甚至产生经济学上所说的逆向选择和道德风险，因而委托人就有对代理人实施监督的激励的必要。而我国原有的村务公开和民主管理的法规、政策，除了规定的几项重大村务以外，大量村务主要是事后公开、公布，缺少最重要的事前、事中的公开与监督。即使是法规和政策规定的几项重大村务，在没有日常的有效监督情况下，也可以想法设法规避甚至是逃避监督，导致村务公开流于形式。因此，在这样的制度安排下，实际上在决策和管理过程中往往没有任何监督。结果有些地方村务公开等同于村务公告、村务公示，变成了半公开、假公开、甚至是不公开。这样，实际上经村民民主选举后产生的村干部，完全可以事后不对村民负责，容易出现“初任村官是好人，放任监督成‘狂人’，发展下去成罪人”的结局。
4.1.3 正式制度供给的不足
既得利益者肯定不愿意接受监督，因为监督就意味着权力的调整或丧失。当前的农村，在村民自治主要还靠人治的政治生态环境下，要实行真正的村务公开、民主管理，来自当权者的阻力还很大。那些由国家、政府通过宪法、法律、行政法规固定下来的政治方式和政治程序固然是正式的制度，但当正式的制度不能满足制度需求时，非正式的制度就会经“地下”的方式去满足人们对于这种制度的需求。（8）（P120-123）如按照现行的制度安排，人们无法获得“潜在利润”，这对于一部分的社会激进者而言，肯定是无法容忍的，于是制度创新便拉开了序幕。（2）（P195）后陈村村民在现有村民自治制度未能满足村务公开与民主管理需求的情况下，自然也就只能寻求非正式的制度经“地下”的方式来满足需求。不少村民自发组织起来，推选出带头人，对村干部的活动进行监督，对被认为有问题的村务进行调查，联名向各级政府反映。村民陈岳荣曾先后四次带领村民，采用按手印联名上访的方式上访。
4.1.4 “诱致性”因素向“强制性” 因素的转化
制度需求只是制度变迁的前提条件,是“诱致性”因素。因为当出现制度不均衡时，假若制度变迁会降低权力拥有者获得的效用或威胁到权力拥有者的生存，那么权力拥有者可能仍然会维持那种不均衡。诱致性制度变迁与强制性制度变迁是相互补充的。这种相互补充有两方面的含义：一是当诱致性制度变迁满足不了社会对对制度的需求时，由国家实施的强制性制度变迁就可以弥补制度供给不足。二是制度作为一种“公共品”是有层次性、差异性和特殊性的，有些制度供给、变迁只能由国家来实施，而另一些只能由相关的团体（或群体）来实施。在制度变迁的供给分析方面，强制性制度变迁理论认为：强制性制度变迁是由政府命令和法律引入并实施的。因为制度安排是一种公共品，而搭便车问题又是创新过程所固有的，所以，如果把诱致性制度创新作为新制度安排的唯一来源，则一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势,因而政府制度创新通常是交易成本最低的创新形式。（29）武义县后陈村的村务监督委员会制度施行中，村务监督工作所取得的成绩，村民普遍认为这些都是在村支书的开明领导下做出来的。如果书记不重视，监委会肯定搞不起来。而在村支书的背后，是县委、县政府的强力支持和推动，但这种支持和推动力是局部的和偶然的。要将村务监督委员会这样一项制度变迁，得到更广泛施行，必须依靠有法制保障的强有力的行政推动。所以，只有在更高的权力拥有者的强制干预下，“诱致性”因素转化为“强制性”因素并占主导地位时，才可能为持续的制度供给不足提供补救。以武义县为例，事实上近些年来村务纠纷确实已经成了农村矛盾的重点，农民上访的热点，干群关系紧张的焦点：2000年至2003年间，全县共查处村违纪案件153件，其中村干部犯案123人，占80%以上；尽管严厉查处，新选上来的村干部仍不断有人因经济等问题翻身落马，针对村干部的村民信访案件居高不下，还每年以40%速度递增；2003年武义县纪委受理的状告村干部的信访案件达305件，占全县信访总量的95%；与此同时，村民对村干部缺乏信任，告状、闹事不断，甚至跑到省上直至跑到中央上访。分析其原因，主要是现有的村务公开和民主管理法规、政策、制度不完善，执行落实很不够，导致村务管理、监督工作漏洞很多。武义县委、县政府，在面对村干部“前腐后继”，农民四处告状的严峻形势下，只好痛下决心，党政推动，整顿村务，实现了“诱致性”因素转化为“强制性”因素并占主导地位的转变。
4.2 建立村务监督委员会制度的创新意义
武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，大大增强了村务公开和民主管理的可行性、执行力和有效性，大大地推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义：
4.2.1 完善了村民自治的制度体系
一个制度包括组织制度、管理制度、监督制度、以及救济制度。一个有效运作的制度往往是一系列具有有机联系的制度元素联结起来的闭合系统。我国现有的有关村务公开和民主管理的法规《中华人民共和国村民委员会组织法》，只有“村民委员会实行村务公开制度”的一句条文。各地出台的《村民委员会组织法实施办法》，虽然增加了“村应当设立村务公开监督小组”的条文，但法律上只规定了其“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”的责任，只在字面上赋予它向乡镇政府和县级有关部门寻求行政救济的渠道，其他没有赋予任何职权。而不少村民自治问题现有法规、政策又没有具体的制度规定，乡镇政府和县级有关部门对很多问题也由于无法可依而无法处理，所以监督很难到位、很难有效。特别是法律规定只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会发生矛盾冲突时，无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序，要么放弃监督，要么将矛盾上交。事实上，目前有些地方出现的大量农民上访问题，主要原因是村务监督职责不明、职能缺位所造成的村民自治中内部矛盾化解机制缺位。
更具体地讲，国家在村务管理、村务监督方面还没有出台具体的、可操作的配套法规。同时，各地原有的《村民委员会组织法实施办法》所列的要求实行村务公开和民主管理的村务十分有限。有关建立村务公开和民主管理制度的政策文件，虽然增加了一些要求公开和民主管理的村务，但也为数不多。随着社会经济的发展，很多新出现的村务现象如雇工工资、招待费、会议费等问题，都没有被列入村务公开和民主管理，形成了法规、政策约束的真空和管理上的漏洞。有些地方村务决策往往是村干部说了算，甚至是村书记、村主任说了算。相反，有时有些事情完全可以由村干部决策，但由于没有明确的《村务管理制度》对其职权的保障，有的村干部怕承担责任而不敢决策，形成决策低效率，导致该做成的事情未能做。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度意见，对于自治形式的村级组织，则缺乏有效的约束力，执行效果不理想。实践证明，村民自治中有关村务公开和民主管理的法规、政策，只有成为各地村民自治组织和村民自治活动的具体规范和制度后，才能成为村民自治的实际行动，才能见诸成效。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，以及在各级建立实施村务公开和民主管理制度的领导机构和工作机构，使得村务公开和民主管理中的组织制度、管理制度、监督制度、救济制度相互配套，形成了完整的制度体系。
4.2.2 增强了村级公共权力的合法性和有效性
我国实行村民自治以后,村民委员会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村级经济实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制下，村级公共权力来自于村民，村民当然希望村级公共权力是维护和扩展自己权益的重要力量。但是，村级公共权力扩大的原意是为了减轻村民一些特定部分的困苦或应付整个村级范围的集体困窘，但是如果疏于控制，却很可能任意侵犯甚至践踏作为社会个体成员的村民的自由和权利。所以，村级公共权力的取得和使用要“合法”，也即要有全体村民按“法定程序”授权，按“法定要求”用权，力争使得村级公共权力的应用发挥最佳效用。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，使得村级公共决策管理和监督，都有“法定制度”为依据的权力、责任和义务，从而确保了村级公共权力行使的合法性和有效性。
4.2.3 构建了村民自治的权力制衡机制
根据公共权力的制度设计的一般原则，目前农村的“选举”仅仅是农村民主政治的第一步，只是起了人的“筛选”的作用，如果没有有效的分权和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责，有些村干部甚至会危害百姓。对基层政权的监督来自两个方面，一是上级党委政府和社会舆论的监督，这是外在力量的监督；另一个是群众自己的监督，两者相辅相成才是农村基层政权监督体系的常态。但群众监督是关键，是必不可少的监督力量，只有群众的监督最及时、最有效、能做到经常性的监督。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，以及在各级建立实施村务公开和民主管理制度的领导机构和工作机构，构建了村民自治中有力、有效的权力制衡机制。
4.2.4 创新了村级公共权力监督的实施机制（8）（P119-120）
监督当然是有费用的,委托人就对代理人实施监督的激励,只要委托人可以通过相应的利润分享原则获得由于实施监督带来的利润而增加的收益，委托人就有实施监督的要求。监督有了成本，就要讲效率、讲效益。实际上,委托人同时作为监督者的制度安排,要优于由外来方作为监督者的制度安排,因为后一制度安排还要给外来方实施监督行为的激励,存在“监督者还要被监督”的问题,这就无限增加了监督费用。[26]制度的形成，往往要以机制创新为先导；制度的实施，也要依靠有效的运行机制。离开有效的实施机制运作，任何制度都将流于形式，无法真正形成有效的制度规范。检验实施机制是否有效，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本很高，从而使任何违约行为变得不划算。当某人从事违约行为的预期效用超过将时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，此人便会选择违约。（8）（P119-120）如果内部监督机制确实过弱、需要强化，就应该将其转化为一种内部的、程序性的监督，使其成为一种真正有效的“刚性监督”，而不致使其看起来很强大，却无法规范操作，积极作用不能发挥。因而，有效的监督只能是职业“政治家”之间的监督。我国村民自治中实行村务公开，就是为了使老百姓享有知情权、参与权、监督权。这三权之中，知情权又是基础。知情权得不到保障，参与、监督就无从谈起。我国村民自治中实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着明显的监督机制不活、监督成本太高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全和监督者活动受被监督者控制等问题。武义县村民自治中建立村务监督委员会制度这一创造性实践，由于是专门机构的全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了农村基层自身化解矛盾和解决问题的有力、高效的监督实施机制。
4.2.5 为推进村民自治开辟了新径
我国的村民民主自治不是本来就有的，而是实行家庭联产承包责任制后由农民摸索出来的。首个村民委员会成立至今只有20来年历史。《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布施行到现在仅有7年时间，广大农村的村民自治还处在探索阶段，有关法规、政策、制度还很不成熟，仍有大量的完善工作要做。从目前的情况看，村民自治中的“四个民主”，“民主选举” 有关法规、政策、制度较完善，起步也较早，已经摸索出了比较成功、规范和有效的途径和办法，并日趋成熟。但有关“民主决策、民主管理、民主监督”的法规、政策、制度很不完善，具体实施中不少地方更是无章可循，由此带来了一系列问题。不少地方的村民自治能力和水平还很低，尤其在村务公开和民主管理方面，还存在着重形式、轻实效，制度不健全和决策不民主，各种矛盾和问题经常发生等情况。以至于有人还对在我国社会经济条件还较落后，农民的自治意识和自治能力还不高的广大农村，实行村民自治的成效和前途产生了怀疑。（22）（P357，362）武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度的成功经验，为使我国目前的村民自治从民主选举热热闹闹，民主决策、民主管理、民主监督相对冷清，被人称之为“半拉子民主”，或叫作“倾斜的民主”的状态，走向内部权力相互制衡，内部力量相互激励，“四个民主”都有内在动力，内部冲突能自我化解的良性循环之路，从而使中国村民自治走出困境、走向成熟找到了新的途径。
“民主监督”是我国村民自治四大环节即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的重要环节, 是现阶段在理论和实践上亟需突破的重要课题。
本文主要应用政治学、制度经济学、公共经济学和公共管理学等理论和方法，先对村民自治中民主监督的必要性与现实意义，现阶段我国村民自治中民主监督的制度供给情况进行分析和评介；然后以武义县试行村务监督委员会为案例，分析、评介了试行村务监督委员会的起因、制度设计与实施、内外动因、创新意义、运行的绩效等；同时结合温岭市的“村民主肯谈会”、余杭区的“村务公开”、瑞安市的村干部过错行为引入民事诉讼机制、新昌县的乡村“典章”制度等进行制度比较研究；最后，提出了村民自治中民主监督制度创新的目的性原则、合理合法性原则、独立性原则、有效性原则和发展性原则等五个原则和科学界定村民自治的目标和任务，减少村民自治公共臃权，合理架构村级组织的权、责、利关系，转换村级治理的支持体制，明确在村民自治组织中依法建立民主监督制度，确立村务监督执行机构的法定地位，赋予村务监督执行机构法定的权力，明确村务监督执行机构法定的责任，授予村务监督执行机构必要的资源，建立村务监督权利的行政、司法救济途径的十条对策。
关键词：村民自治 ；民主监督 ；制度创新
后记
在确定论文的主要研究方向，开题报告的拟就，论文的调研、写作和修改中，得到了浙江大学陈国权教授的大力帮助和热心指导；在开题报告和论文的整理过程中得到了浙江大学MPA中心王卫星老师的热情帮助；在整个论文的构想和论文的难点问题突破上浙江大学MPA中心授课老师给了很多指导和启发；在论文的调研中得到了浙江省民政厅和中共武义县委、武义县人民政府的大力支持，在此表示忠心感谢！
由于本人水平有限，对于本文存在的不当之处，恳请大家批评指正。
0 引言
村民自治是我国农村改革、实施农村家庭联产承包责任制后，在农村村级治理中的一项重大政治制度改革和重大管理制度安排，是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。“民主监督”是我国村民自治四大环节即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”中的重要环节（30）。自80年代初，广西宜山县村民自发成立首个村民委（19）（P3-13）和1982年12月制定的《中华人民共和国宪法》规定在农村设立村民委员会、作为农村的基层自治组织后，至今已有20多年（22）（P2）。20多年来的我国农村村民自治建设，成效卓著。
近20多年的我国的农村村民自治建设，主要是围绕民主选举这个中心命题展开。经过几轮换届选举实践的探索，尽管还有一些方面有待于进一步改进、完善和提高，但总的来说，我国农村村民自治建设的第一步——民主选举的制度实施已经宣告成功，所以，理论界有人已认为，在我国村民委员会选举制度已经被正式确立并广泛推行，选举的法制化进程已经基本走完，农村村民自治建设已进入“后选举时代”。（7）（P180-184）然而，由于民主决策、民主管理、民主监督建设严重滞后，理论界和实际工作者都普遍认为目前我国农村以村民自治为主要内容的农村基层民主建设仍属“半拉子民主”，（28）或者叫“倾斜的民主”，如何能使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四大环节走上均衡、配套、协调、健康发展的轨道，已经成了我国农村村民自治中迫切需要解决的一大课题。近些年来，在我国村民自治建设中，“民主决策、民主管理、民主监督”建设已逐渐引起各级、各有关方面的重视，基层组织在实践上进行了积极探索创新，取得了不少成功经验，如浙江省温岭市的“村民主肯谈会”、武义县的“村务监督委员会”、余杭区的“村务公开”、瑞安市的村干部过错行为引入民事诉讼机制、新昌县的乡村“典章”制度等等。
民主监督，是农民利益的重要保障，是农民民主自由实现的重要途经，是推动村级有效治理的重要手段和遏制村干部腐败的重要机制（1）（P16-24），但是，在我国村民自治的四大环节中，民主监督又是最薄弱环节。如村务公开是我国村民自治中实现民主监督的最重要形式（11）（P9），但是，现阶段我国不少地方的村务公开存在着严重的半公开、假公开、甚至是不公开的问题，村务纠纷成了农村矛盾的重点、农民上访的热点、干群关系紧张的焦点。因此，认真总结各地在村务民主监督问题上的探索创新经验，在理论上加于深入、全面、系统地阐述和总结，再反过来指导我国村民自治的社会实践，具有重要现实意义和重要理论价值。
1 村民自治中民主监督的必要性与现实意义
监督是一种普遍的权力现象，存在公共权力的地方就有必要对权力实施监督。（1）（P2）因为，理论和实践告诉我们：在利益的强大诱惑下，公共权力的拥有者，存在着内在的公共权力非公运用的趋向；同样，在利益的强大诱惑下，公共权力对象中也存在着运用某种手段来诱使公共权力的拥有者采用公共权力非公运用的手段来谋取各自利益的趋向。这种公共权利非公运用，也即所谓的公共权力异化现象，违背了公共权力的利益公共性的原则，甚至会严重地危害公共利益。（1）（P5）对于权力现象，法国资产阶级启蒙运动时期的伟大思想家、西方政治监督理论的主要奠基人孟德斯鸠对此有经典的论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”。
要对权力实施监督，首先必须要有相应的制度安排。西方制度创新理论学者佩蒂特提出了制度设计要遵循的三原则（26）。第一个原则是先考虑"筛选"的可能性。首先将明显的自我中心者筛选掉,就可以避免诉诸过度的奖惩措施。最常见的筛选装置是对“人”的筛选，我国村民自治中的民主选举起的就是对“人”的筛选的作用。第二种筛选装置是对“机会”的筛选。比如“权力平衡”装置规定任何法律都要经过两个或两个以上机构的批准,这些机构分别具有相反的利益,这样就可以筛选掉可能会损害到其中任何一个机构的立法机会，我国村民自治中的民主决策起的就是对“机会”的筛选的作用。通过对“人”的筛选和对“机会”的筛选,就可以避免诉诸过度的奖惩措施。佩蒂特提出的制度设计的第二个原则是实施能够“支持”人们已有良好行为动机的奖惩措施。筛选机制并不能解决一切问题,必须有相应的奖惩措施作为补充。但奖惩措施不能过度,不应促使非自我中心的人转变成自我中心的人,而应该是对已有良好行为动机的支持和强化，我国村民自治民主管理制度中的有关对村干部的报酬、奖惩制度，起的就是这个作用。佩蒂特提出的制度设计的第三个原则是构建奖惩措施以对付偶尔出现的“无赖”。构建奖惩措施、尤其是惩罚措施时,应该遵循等级原则。在最低层次实施适用于所有人的“支持”性的惩罚措施,在较高层次实施针对某些人的较为严厉的惩罚措施, 直至最后实行“大棒”政策。我国村民自治中的民主管理、特别是民主监督制度就是为实施奖惩而作的制度安排。
我国村民自治的权力，实质上也是公共权力。因为，现阶段我国农村村级社会管理体制的重要特点，是村民自治与乡镇政府管理的二元并存（15）（P217）。在这样的体制下，村级组织拥有的权力也来自两个方面：一方面是受村民委托，行使在国家有关法规范围内，通过村级制度确定的公共村务管理权；另一方面是受政府的委托，协助政府行使以村民为对象的部分行政管理权（实质上是政府行政管理权向村一级延伸）（5）（P152-161）。以上两种权力，都明显属于公共权力，都有必要对其实行民主监督。
我国村民自治中实行民主监督的必要性，还基于以下三个方面的客观需要：首先是增强村级组织管理者的责任义务感需要。按政治学的理论，权力与责任应是一对孪生兄弟，行使权力者必须同时承担相应的责任和义务。所以，对其责任、义务的监督，本是对公共权力监督不可或缺的一个重要方面。权力是处理政务的手段，责任是完成工作的要求。政务活动需要有权力，但权力不是无限的，必须加以合理界定。同时，还须课以相应的责任。只有权力而无责任，则权力必被滥用；只有责任而不赋予完成工作所必需的权力，则责任必将落空。所以保持权力与责任的对等和统一，是保证分工明确，各司其职，各负其责必不可少的前提条件。但是，在我国的国家管理制度安排中，对公共权力的责任、义务要求欠缺是一个普遍问题。对于村级组织管理者，现有法规、规章、制度中几乎没有明确的责任、义务要求的制度安排，组织管理者要么只凭自己的良心、自己的热情干事情，要么凭利益诱导干事情。村级组织工作即使搞得一团糟，也无法对任何人追究责任，任何人都不必蒙受惩罚。在这样的制度安排下，对村级组织管理者实行民主监督，以此来迫使村级组织管理者增强其管好村务的责任义务感，就显得十分必要和十分重要。其次是弥补村级管理权缺乏纵向监督的制度缺陷需要。对于权力监督，一般应有两种监督形态：一是横向分权和制衡，即把权力分解成几个部分，分别由不同的权力主体来行使，互相分立，彼此制衡；二是纵向分权和制衡，即由上一级权力主体来对下一级权力主体实施权力使用的监视、督察（10）（P3）。我国村级自治中的权力绝大部分是依法设立或本村自设的自治权，法律规定“乡、镇政府指导、支持和帮助村民委员会开展工作，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。（30）所以，我国村级自治中的权力绝大部分是没有纵向监督的权力，因此，强化横向民主监督十分必要和十分重要。再次，这是我国村民自治权力本身特性的客观需要。我国农村村民自治问题，与发达国家的社区自治问题相类似。发达国家社区的公共事务主要有两类：一是代理国家公共产品的供给，二是社区自身设置需要管理的公共事务。对于代理国家公共产品的供给的项目，发达国家实施的是政府严格监管、审计制度。对于社区自身设置需要管理的公共事务，发达国家实施的是社区董事会决策、广泛听证和严格的项目计划监管制度。（6），（18），（20）但任何制度安排必须依据其自身的制度环境和管理对象特点确定。我国农村村民自治与国外发达国家的社区自治的最大不同：我国村一级实行的是统分结合的双层经营体制，土地集体所有，村一级不但有集体经济，而且可以开展经营活动。因此现阶段我国农村村民自治，实行的是一种“村治”、“行政”、“经营”、“党务”交织在一起的模式，（14）（P2）比照国外发达国家的社区自治（6），（18），（20），我国的村民自治权要多得多和复杂得多，因而更需要实行严格的民主监督制度。
任何一项公共政策的配置，理论上的必要性只是问题依据的一个方面，只是一个前提条件，但并不是全部依据。最终是否要形成制度供给，重要的是要看制度供给、实施后的现实意义如何，将会带来怎样的绩效。在我国，把民主监督作为村民自治中制度安排的一个重要方面，其付诸实施具有特别重要的现实意义：（1）民主监督是农民利益的重要保障。根据我国的村民自治制度安排，村民与村干部在村务管理上的关系，实际上是委托人与代理人的关系，应该按委托人（村民）获得利润剩余索取权的利润分享原则安排制度。（9）（P126-133）在这样的制度安排要求下，代理人（村干部）很容易发生委托——代理理论所说的倾向于“偷懒”以使自己的成本降低，甚至产生经济学上所说的逆向选择和道德风险，因而委托人就有对代理人实施监督的激励的必要。（4）（P163，218）（2）民主监督是提高村民自治效率的重要手段。首先，村民自治中民主监督机制的配置，是村民自治管理系统有效运行的客观需要，因为任何管理系统的有效运行要求满足系统科学的内在规律，要求有有效的反馈机制，从而构成管理信息的闭环系统。村民自治民主监督机制恰恰起到了反馈机制的作用，从而使管理过程形成闭环系统。其次，村民自治中民主监督机制的配置，能够起到纠错机制的作用，因为现实中许多权力的不当行使，是在主观愿望并不坏的情况下出现的，也就是好人也会犯错误。（1）（P21）作为村级公共权力的拥有者村民的民主监督，其目的就是提示督促、防止差错、管好村务和维护秩序，为村级权力的安全、高效运行提供保障。再次，村民自治中民主监督机制的配置，能为提高村民自治管理效率提供动力，因为在目前村干部责任义务不明确但村干部又作为全体村民利益的代理人的情况下，村民自治的管理系统很容易缺乏动力，所谓的公共行政低效率的倾向，（17）（P348）在村务管理中同样存在。而监督就是一种压力，进而能够转化为动力，激发村干部改善村民自治管理、提高管理效率。（3）民主监督是遏制村干部腐败的重要机制。权利具有对有价值的资源进行权威性分配的功能，公共权力应该以公共利益最大化作为权力行使的基本原则。坚持这一原则要求村干部廉洁自律。然而，英国阿克顿勋爵写下的那个千古不朽的警句“权力容易使人腐化，绝对的权力绝对会使人腐化” 已经被不同社会制度下的实践反复证明。在我国，在村干部作为全体村民利益的代理人和村干部的报酬不可能是村级管理全部收益的情况下，在村干部中滋生腐败倾向是十分容易的。事实上在我国的村民自治中，随着村级可支配的经济资源的增加，村干部的腐败问题已越来越严重，所以，强化对村干部的民主监督任务已现实地摆在我们面前。（4）民主监督是农民参与民主政治的重要途经。民主是一种政治制度和国家形式，是以多数人的意志为政权的基础，承认全体公民自由平等的统治形式和国家形态。在民主政治制度中，公民的意志是政权合法性的基础；承认主权在民，确保多数人的利益和意志，以多数人的决定作为政治决策的最终依据。民主自由的政治生活是当代公民的基本政治要求。对于村级民主而言，最基本的要求就是落实村民广泛参与基础上的真正自治。当代中国农民，随着经济条件的改善和生活的逐渐富裕，观念意识发生了深刻变化，家庭生活已经不再是其生活的全部，其需要层次已经向更高层次跃升；同时，农民也已经意识到参与政治生活也将是其获得更好的发展环境的必然需要。在多年来的村民自治意识和自治能力的培育下，我国农民民主政治诉求空前高涨，其中要求对村务实行公开和民主监督，已成了近年来农民参与民主政治的主导行为。建立完善的民主监督机制，使村民始终能够控制自己转让的权力，是保证大多数村民公意的实现、最大限度地达到社会的民主和自由的基本途径。
公共管理理论告诉我们，一项公共政策的配置需要合法性、合理性、有效性和发展性全面具备、缺一不可。从上面对我国村民自治中，将“民主监督”作为村民自治四大环节中的重要环节的制度安排的必要性和重要现实意义分析看，这项制度安排的合法性、合理性、有效性十分充分。同样，我们还认为从发展的角度将讲，这项制度的配置也具有长远的必要性和战略意义：因为未来十到二十年我国农村将会面临如下几个高潮：一是农民大量转移的高潮；二是土地经营权大规模流转、向适度规模集聚的高潮；三是城郊村、镇郊村土地大量非农化的高潮。随着上述三个高潮的推进，农村村落布局将发生急剧分化，边远、纯农业村落居住农民将大量减少，大量农民向城市、城郊、小城镇和中心村集聚，城郊村土地非农化收益大大增加。上述变化中还将会导致城郊村、镇郊村和中心村的村务及经济往来大量增加。同时，随着国家“工业反哺农业、城市支持农村”战略实施，国家对农村、农民的公共产品供给也将大幅度增加，进而将大幅度增加农村村级公共事务。因而未来十到二十年期间，应是我国村级治理任务最繁重的时期，迫切需要迅速将村民自治和相应的民主监督提高到一个新的水平。
2 现阶段我国村民自治中民主监督的制度供给
村民的自治权是最基础性、最根本性的权利，没有村民的自治权，就不会有村民自治，当然也就不需要民主监督。要讨论我国村民自治中民主监督，首先要了解我国村民自治中的权力配置。现阶段我国村民自治中拥有权力的主体有村民、村民会议（包括村民代表会议）和村民委员会。
根据我国《村民委员会组织法》及相关法律的规定，村民在这一制度框架下所享有的自治权主要包括：（1）参与权，有权参与村民会议等群众性自治组织；（2）选举权和被选举权，有权推选和被推选为村民选举委员会成员，有权选举和被选举为村民委员会成员；（3）监督权，有权监督村民选举委员会和村民委员会的工作；（4）举报权，对于以不正当手段妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，有权向有关部门举报；（5）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；（6）法定基本权利不受侵犯权，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
村民会议是村民行使自治权的最基本的组织形式，是行使村民自治权的主体。村民会议职权的充分发挥是村民自治权利得以真正实现的基本保证。村民会议的职权主要包括：（1）立法权，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，而它们是对本村村民具有一定法律约束力的“民间法”；（2）重要事项决定权，涉及村民利益的重要事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理；（3）监督权，村民委员会向村民会议负责并报告工作，村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作；（4）罢免权，法定人数的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员，村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，其职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会是村民会议的执行机关，也是具体落实村民所享有的自治权利的机关。村民委员会最主要的权利是根据宪法、法律和村民会议的授权，依法办理本村的公共事务和公益事业，而不受其他机关的干涉。
我国村民自治中村民民主监督权，主要有以下的制度安排：
2.1 有关法规的制度安排
以《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》为例，村民自治民主监督具体有如下规定：第五条村民委员会按照《浙江省村民委员会选举办法》选举产生。第十条 涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）本村建设规划，经济和社会发展规划、年度计划；（二）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（三）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（四）从村集体经济所得收益的使用；（五）兴办学校、道路、水利等村公益事业的经费筹集方案；（六）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（七）村民的承包经营方案；（八）国家计划生育政策的落实方案；（九）宅基地的使用方案；（十）征用土地各项补偿费的使用方案；（十一）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其它事项。第十二条村民代表会议对村民会议负责。经村民会议授权，村民代表会议可以讨论决定本办法第十条规定的事项。村民代表会议至少每六个月召开一次。有三分之一以上村民代表提议，应当及时召集村民代表会议。召开村民代表会议必须有三分之二以上的代表参加，所作决定应当经全体代表的过半数通过，且不得与村民会议所作的决议、决定相抵触。第十五条村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当设立村务公开栏，及时真实公布下列事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次：（一）村民会议或者村民代表会议讨论决定事项的实施情况；（二）村财务收支情况；（三）村土地、集体企业和财产的承包、经营和租赁情况；（四）征用土地各项补偿费使用情况；（五）宅基地使用审批情况；（六）村民承担费用和劳务情况；（七）水、电等费用的收缴情况；（八）优抚、救灾救济款物的发放情况；（九）国家计划生育政策的执行情况；（十）村干部年度工作目标执行情况；（十一）村公共设施建设项目的投资、承发包情况；（十二）涉及村民利益和村民普遍关心的其它事项。第十六条村应当设立村民村务公开监督小组，对村民会议和村民代表会议负责，监督、检查村务公开情况。村民村务公开监督小组一般由三至七人组成，其成员由村民会议或者村民代表会议从村民委员会成员以外的村民中推选产生。村民村务公开监督小组应当坚持公开、公正的原则，向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况。第十七条村民委员会应当保证村务公开内容的真实性，接受村民村务公开监督小组的监督、检查，并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实或者不接受村民村务公开监督小组监督、检查和村民查询的，村民、村务公开监督小组有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关必须负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。（32）
2.2 有关政策的制度安排
1998年，中共中央办公厅国务院办公厅下发了（中办发［1998］9号）文件，要求在全国普遍实行村务公开和民主管理制度。2004年7月11日，中共中央办公厅国务院办公厅又下发了《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发［2004］17号）文件。根据（中办发［2004］17号）文件精神各地也相应出台了有关加强村务公开和民主管理的政策文件。以浙江省为例，《中共浙江省委办公厅 浙江省人民政府办公厅关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》（浙委办发[2005]38号）其主要政策精神如下：(一)进一步明确村务公开总体要求，切实做到村务公开的内容、形式和程序“三个到位”，重点推进财务公开。(二)进一步健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，重点加强村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个组织”建设。要依法充分发挥村民(代表)会议在村级事务民主决策、民主管理、民主监督中的作用，规范村民代表推选、村民代表权利和义务、村民会议向村民代表会议授权等方面的规则和程序，完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系村民制度；完善村务公开监督小组，其成员经村民会议或村民代表会议在村民代表中推选产生，民主理财小组其成员由村民(社员)会议或村民(社员)代表会议从村务公开监督小组成员及社员代表中推选产生的方式，实现两个小组工作职责的制度化和规范化。(三)进一步完善村务公开和民主管理各项制度，重点推进民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部的“三项制度”建设和创新。(四)从农村经济社会发展的实际出发，实施分类指导，有针对性地解决实际问题，务求实效。（五）强化督查检查，完善考核评比和激励约束机制。各地要建立健全和落实监督检查制度，并适时组织力量进行督促检查。要把督促检查与考评奖惩工作结合起来，建立健全分析、通报和反馈制度，推动各项工作的落实。进一步加强工作考核，完善考评体系，推进考核评比的制度化、规范化。（33）
总的来说，现有的《中华人民共和国村民委员会组织法》及各地出台的《村民委员会组织法实施办法》条款比较原则，实施载体和实施程序的制度安排薄弱。各地除了民主选举方面有了具体的、可操作的《村民委员会选举办法》以外，在村务管理、村务监督方面还没有出台具体的、可操作的配套法规。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度意见，对于自治形式的村级组织，则缺乏有效的约束力，执行效果不理想。对于目前我国的村务公开和民主管理状况，比较正统的评价如中办发［2004］17号文件所指出：“全国各地推行村务公开和民主管理取得了积极成果，但我们也应清醒地看到，一些地方在村务公开和民主管理中还存在着重形式、轻实效，制度不健全、决策不民主等问题。”。浙委办发[2005]38号文件指出：“近年来，我省各地普遍实行了村务公开和民主管理制度，取得了明显成效，在促进农村改革、发展、稳定方面发挥了重要作用。但各地也存在着工作进展不平衡，制度不健全、决策不民主、监督不到位，缺乏必要的激励和约束机制等问题。”。另据浙江省农村工作办公室2004年底对分布在全省各地的1000村10000户农户的村级情况调查（注：由驻各地下派指导员上门调查，这种方法可能会使调查评价结果偏好，因为调查者的身份会使农户有各种思想顾虑。），对目前村级财务和村务公开的评价是：有51.9%和51.2%的农户认为较好，认为一般的有35.0%和37.5%，认为比较差和说不清楚的13.1%和11.3%，可见总体评价不高。
3 浙江省武义县试行村务监督委员会的制度创新
针对村务公开和民主管理中存在的问题，各地都在积极探索解决问题的途径。浙江省武义县面对村干部“前腐后继”，农民四处告状的严峻形势，痛下决心，整顿村务。2004年上半年，选择村务管理问题突出的白洋街道后陈村进行以建立和健全“一个机构 两项制度”，即建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》两项制度为内容的试点工作。
3.1 试行村务监督制度创新缘起
2003年11月，浙江省武义县白洋街道的工办副主任胡文法，临危受命，到前任村支书因经济问题而落马的后陈村兼任村支书。
后陈村毗邻县城，347户888人，村集体经济主要来源为沙场、茶叶园、鱼塘发包和集体房租。近年来，随着工业经济的迅速发展，该村有土地征用资金的收入1000余万元。经济收入多了，有关村集体经济和村务的矛盾也多了。前些年该村各种矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生把派出所来执行公务的警车掀翻的冲突，先后两任村支书被撤职，其中最近一任村支书因经济问题遭举报而受法办。其原因主要是村务不透明，重大决策不民主,村干部侵占群众利益。如何化解矛盾，堪乱图治，是胡文法面临的最为严峻而又最为现实的问题。
这两年来城市化进程加快，大规模土地征用让村干部的权力资源迅速扩大。而另一方面，由于监督缺乏，村民为了维护自身利益，自发形成了监督和维权组织。为医治后陈村财务问题混乱的顽疾，受群众自发组织开展村务监督的启发，胡文法到后陈村办的第一件事就是建立了一个村民财务监督小组，对村两委的每月财务支出进行审核签字。2004年3月，武义县县委副书记、纪委书记骆瑞生，带领工作组，到上访量居全县第一的后陈村进行调查研究。新任村支书胡文法的这一做法，引起了他的关注。作为纪委书记，骆瑞生思考的自然是如何将这些民间的监督组织，引入到法治轨道上来。
工作组在后陈村呆了一个多月后，一个想法在骆瑞生脑子里慢慢成形：在村支部和村委会之中引入相对独立的监督权力机构———村务监督委员会，建立一个闭合式的分权监督系统，监委会行使监督权，并与村党支部的领导权、村委会的行政权分立，使它能够在不依赖于外来权力支持和外部人为因素的影响下，自主运行。
在骆瑞生眼里，后陈村是一个极好的试验场，这里上访人员多，监督力量大，村情也复杂，都是分权的有利条件。但是，让人意外的是村民们对此并不感兴趣。在召开座谈会时，村民们直言不讳：你们不要搞制度了，制度制定得再多都没用，村干部们不执行，还不是等于零。显然，人们已经认识到这里有个谁来负责制度执行问题。这种状况对骆瑞生来说，是一个不小的刺激。
3.2 建立村务监督委员会的制度设计与实施
2004年上半年，武义县正式决定在白洋街道后陈村进行建立村务监督委员会的试点工作。具体做法是，按村民代表会议通过的后陈村《村务监督委员会选举办法》的规定，在除村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等以外的村民代表中，经民主选举产生村务监督委员会委员。监委会设主任1名，委员2名。同时，规定须经村民代表会议讨论通过，制定后陈村《村务管理制度》和后陈村《村务监督制度》两项制度。新成立的村委会按《村务管理制度》行使职权、承担义务；新成立的村务监督委员会，对村民代表会议负责，按《村务监督制度》对村委会工作实施监督。
后陈村的《村务管理制度》和《村务监督制度》这两项制度，从听取广大村民意见形成初稿，到梳理完善征集社会有关方面意见，以至又重新分发到全村每家农户，让村民再次提出意见，力求制度中每项条款既能体现村民意愿又能切实可行，这样反反复复到表决通过，历时3个多月，最后与原有的《村规民约》一起，印刷装订成册，分发到每一户农户。
2004年6月18日，武义县首创的村务监督委员会成立，而因上访闻名，又干过财务工作的张舍南，被选定为第一届监委会主任。后陈村村务监督委员会成立，立刻引起新闻媒体和社会各界的广泛关注，其原因：一、后陈村村委会对村务决策、管理既有了明确的制度依据，也对权力行使设置了边界。后陈村的《村务管理制度》内容十分广泛，涉及村集体资产管理、集体土地征用费管理、集体项目收益和分配管理、集体建设工程投资管理、财务管理、村干部报酬管理、村计划生育管理、村民房管理、村户口变动管理、非经济合作社人员待遇、溪滩沙石管理、村公墓管理、外来人口管理、低保对象确定、救济款发放管理、印章和会议记录管理等方方面面。对于村务的决策、管理权在村委会、村民代表大会、村民会议之间的划分，既清楚而又具体，并具有很强的可操作性。二、新成立的村务监督委员会监督职权明确。新成立的村务监督委员会与此前在各地建立的村务监督小组、村理财小组具有质的区别。以前的村务监督小组、村理财小组，在村委会的管辖之下，组长往往由某个村支委兼任，组员往往由村文书、报帐员等兼任，且没有赋予真正的监督职权。结果是村两委要你监督你才可监督，根本没有实质上的民主监督。而后陈村的村务监督委员会，制度设计上赋予明确的监督建议职权，可以依据村民通过的《村务监督制度》，行使以下职能：对村委会执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督；列席涉及群众利益的重要村务会议；对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定作出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；协助街道党委对村两委成员进行年终述职考评；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，并可提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序；可根据多数村民和村民代表的意见，以书面形式建议村委会进行听证，如果村委会7日内没有正当理由不作出听证决定或解释，有权向街道办事处或上级主管部门反映。后陈村的村务监督制度的这一变革，旨在根除村民自治中普遍存在的村务监督缺位或名存实亡的痼疾。
后陈村新成立的村务监督委员会,在张舍南的带领下按照《村务监督制度》有板有眼地开展了工作。监委会与村两委的关系，在不断的冲突、磨合中逐渐建立和协调起来。监委会走马上任不足一月，村里的大事就来了，几年来村里因为土地被征用，获得的1000多万元的征地款，村两委准备用这笔钱盖3万平方米的标准厂房出租，年终给村民分红利。村两委干部在村务会议上议事完毕，有村干部问监委会：“这事你们几个人同意就做了。”张舍南表态：“我们这个担子也不好挑，也挑不动，你们主要领导也挑不动。按照监督制度，是不是最好搞个听证会？”。当场就有干部不高兴了：“你这个人一上来就挑刺，你没来我们不是也做得好好的？”。张舍南也急了，两人当场吵起来。最后还是村支书胡文法出来打圆场，拍板确定召开听证会。第一场交锋，以监委会获胜告终，但也让张舍南感觉到，“如果没有书记的支持，只怕做不了啥事。”
2004年8月，厂房开始建设时，麻烦又来了，村委会主任哥哥的亲戚出铲车铲砂，刚开始的时候，费用以小时来结算，120元一小时。干了一个多月，细心的胡文法发现铲车越开越慢，砂越铲越少，钱却照付。胡文法于是派村支部委员何容伟和张舍南一起下去摸摸情况。两人一调查：如果换成以生产量结算，成本将大为减少，随后两人向村支书作了汇报，并提出对铲车公开招标。此举马上惹恼了村主任，他找到何容伟大吵一架，原本受命去做“思想工作”的张舍南，也打起了退堂鼓，这一点让村支书胡文法颇为不满。拖了一周，以监委会名义举行的招标会开始了，结果来投标的铲车寥寥无几，原来，村主任的哥哥十分光火，跑来把参加投标的人都赶出了村。后来，在村支部出面担保的情况下，车主们才敢重返会场。这场冲突，最后使每方砂的价格降到3.48元，每天节约成本约160元。
在村干部眼里，张舍南最大的权力并不是开会，而是每月审核村财务账单，经他签字方能报账。这也是有些村干部最抵制的一点。事实上，在制定村务监督制度的时候，干部们为这一条款是否保留连续吵了几天，一些人吵得喉咙都哑掉了。一位干部甚至威胁：“发票报不报得了，会直接影响村里稳定。”这一争议最后在县委的介入下，确认了监委会的权力。县领导的想法是“监委会如果没有签字权，监督就不可能到位，事前、事中的监督也会落空”。自从这一“签字权”生效后，村里的招待费开始锐减，按照新规定，村里接待县和街道干部，每人伙食标准20元，买烟喝酒自费，当年，全村招待费共8000多元，而在过去，这个数字是十多万元。
后陈村经验被广泛报道后，浙江省委书记习近平十分重视，两次作出批示。2004年底，武义县决定在96个村推行监委会制度；2005年4月，范围扩大到全县552个村。省委专门组织了7个职能部门到武义调研。调研报告上报后，习书记又作了批示。2005年5月18日，金华市在武义县召开村务公开民主管理现场会，武义县介绍了建立村务监督委员会的经验，至此建立村务监督委员会的经验已向整个金华市推广。2005年6月，浙江省省委书记习近平，亲自到武义县、到后陈村考察调研，对武义县建立村务监督委员会的做法高度评价、充分肯定。9月1日，全国村务公开协调小组办公室主任、民政部基层政权和社区建设司司长詹成付一行，到武义县白洋街道后陈村督查调研中办发［2004］17号文件贯彻落实情况和村务公开民主管理情况。武义县委有关负责人向詹成付汇报了武义县在后陈等村设立村务监督委员会，进行农村基层民主建设探索的情况，到2005年7月底，全县552个村(社区)中已有546个建立村务监督委员会或村务监督小组。詹成付是中央17号文件的起草人之一，是全国基层民主建设方面的专家，他对“后陈经验”予以肯定。他说，后陈村的做法完全符合党的十六大精神，完全符合中央17号文件精神。村务监督委员会是一项发明创造，是新时期农村基层党建工作的一个成果。詹成付还希望武义县实行县、乡镇、村三级联动，全县形成小气候，避免后陈村成为改革的“孤岛”，真正把农村基层民主建设工作抓出更大成效。武义县在全县试行建立村务监督委员会后，群众上访大幅度下降。2006年初浙江省全省农村工作会议上，省委书记习近平、副省长茅临生作报告，都明确提出了推广建立村务监督委员会制度的要求。2006年2月，武义县应邀参加“全国村务公开和民主管理经验交流和表彰大会”，并在会上介绍经验。
4 武义县试行村务监督委员会的制度创新评析
4.1 建立村务监督委员会的内外动因
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，我国农村村级组织实行村民自治和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，并实行村务公开制度。依据现有的有关村民自治的法规、政策，武义县建立村务监督委员会的做法，从其本质看既忠实现有的法规、政策精神，又在村民自治的内容、形式、方法上体现了制度创新。其发生和发展，尽管主要靠的是实际工作中的探索，但只要我们深入探究，不难找到蕴涵在其背后的深刻的制度创新的思想、理念和理论背景。
制度创新理论告诉我们，制度创新一般包含三个方面的含义:(1)一种特定组织的行为的变化；(2)这一组织与其环境之间的相互关系的变化；(3)在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。（8）（P144）制度创新的一般规律可以表述为:社会制度从均衡状态——不均衡状态——均衡状态不断演进的动态过程；表现为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”两种路径；其动力机制表现为创新主体追逐利润或效用最大化的内在动力与外在竞争压力的互动作用；其实质是生产力推动生产关系的不断变革,通过不断的制度创新为生产力的进一步发展提供一个适宜的制度环境；其趋势表现为以“诱致性制度变迁”为前提条件,以“强制性制度变迁”为主导,即充分尊重人民群众的首创精神并将之制度化的这样一个从习惯到习俗,从习俗到惯例,从惯例到法律制度的动态的内在逻辑发展过程。（24）武义县后陈村建立村务监督委员会的制度变迁，也充分体现了上述制度变迁的内在规律，从中不难找到促成这种制度变迁的潜在的内外部动因：
4.1.1 村民利益、民主意识的增强
制度经济学所提出的制度变迁理论认为,制度变迁的内在动力是经济主体获取最大的“潜在利润”（2）（P195） 。其源泉在于因要素价格比率、信息成本、技术的变化而引起的相对价格变化和因观念、宗教及意识形态的变化而引起的偏好变化。正是由于相对价格和偏好的变化打破了原有制度均衡,从而导致制度变迁。并认为这些潜在利润难以在现有的制度安排结构中实现,从而引诱经济主体力图通过制度变迁来获取其潜在利润。比如，一个社会产生了新的机会，只要这种机会能提高社会的经济效率，而且也影响利益的分配，那么这种机会就能导致制度需求的产生。制度需求的主旨在于渴望制度调整或重组后能更加改善需求者的处境或至少不会使处境变得更糟。（25）
上世纪七十年代，在中国大多数农民都为温饱发愁的时候，武义县后陈村就是个富裕村了。当时村里盖起了三层高的村委会楼，修了全县第一条水泥路，并且率先把自来水引进了村庄。村集体资产达到了几十万。但是，90年代中后期，后陈村突然从一个富裕村变成了一个财务赤字村，村民对村干部产生了不满。当时村上的开支，不管是否合理，只要村长、书记一签字，什么都好报；村民发现村里的钱，都给村干部吃喝掉、贪占掉了，村里每个月的招待费要化掉一万多元；有的村干部，家里造房子买一把锁也要拿到村里来报销。村民对村干部意见很大，强烈要求村务公开，要求对村务实施监督，这就形成了对监督制度供给的新的需求。近些年来，一是由于村集体经济收入渠道增加，特别是1000多亩土地的1000多万元征地款使用的投资收益问题事关重大；另一方面富裕起来的村民，在多年来的村民自治意识和自治能力的培育下，对村务公开与民主管理的诉求空前高涨，对村务公开与民主管理的制度创新的要求也越来越迫切。
4.1.2 现有制度调节的失衡
民主应是权力均衡的结果，权力均衡的基础是制度调节力的均衡。制度功能主要有五个部分：激励功能、分配功能、约束功能、保险功能、调节功能。如果制度系统在现实生活中不能同时具备这五个功能，那么就有必要考虑用一种新的制度对其中的某项制度变量取而代之（25）。根据我国的村民自治制度安排，村民与村干部在村务管理上的关系，实际上是委托人与代理人的关系，应该按委托人（村民）获得利润剩余索取权的利润分享原则安排制度。在这样的制度安排要求下，代理人（村干部）很容易发生委托——代理理论所说的倾向于“偷懒”以使自己的成本降低，甚至产生经济学上所说的逆向选择和道德风险，因而委托人就有对代理人实施监督的激励的必要。而我国原有的村务公开和民主管理的法规、政策，除了规定的几项重大村务以外，大量村务主要是事后公开、公布，缺少最重要的事前、事中的公开与监督。即使是法规和政策规定的几项重大村务，在没有日常的有效监督情况下，也可以想法设法规避甚至是逃避监督，导致村务公开流于形式。因此，在这样的制度安排下，实际上在决策和管理过程中往往没有任何监督。结果有些地方村务公开等同于村务公告、村务公示，变成了半公开、假公开、甚至是不公开。这样，实际上经村民民主选举后产生的村干部，完全可以事后不对村民负责，容易出现“初任村官是好人，放任监督成‘狂人’，发展下去成罪人”的结局。
4.1.3 正式制度供给的不足
既得利益者肯定不愿意接受监督，因为监督就意味着权力的调整或丧失。当前的农村，在村民自治主要还靠人治的政治生态环境下，要实行真正的村务公开、民主管理，来自当权者的阻力还很大。那些由国家、政府通过宪法、法律、行政法规固定下来的政治方式和政治程序固然是正式的制度，但当正式的制度不能满足制度需求时，非正式的制度就会经“地下”的方式去满足人们对于这种制度的需求。（8）（P120-123）如按照现行的制度安排，人们无法获得“潜在利润”，这对于一部分的社会激进者而言，肯定是无法容忍的，于是制度创新便拉开了序幕。（2）（P195）后陈村村民在现有村民自治制度未能满足村务公开与民主管理需求的情况下，自然也就只能寻求非正式的制度经“地下”的方式来满足需求。不少村民自发组织起来，推选出带头人，对村干部的活动进行监督，对被认为有问题的村务进行调查，联名向各级政府反映。村民陈岳荣曾先后四次带领村民，采用按手印联名上访的方式上访。
4.1.4 “诱致性”因素向“强制性” 因素的转化
制度需求只是制度变迁的前提条件,是“诱致性”因素。因为当出现制度不均衡时，假若制度变迁会降低权力拥有者获得的效用或威胁到权力拥有者的生存，那么权力拥有者可能仍然会维持那种不均衡。诱致性制度变迁与强制性制度变迁是相互补充的。这种相互补充有两方面的含义：一是当诱致性制度变迁满足不了社会对对制度的需求时，由国家实施的强制性制度变迁就可以弥补制度供给不足。二是制度作为一种“公共品”是有层次性、差异性和特殊性的，有些制度供给、变迁只能由国家来实施，而另一些只能由相关的团体（或群体）来实施。在制度变迁的供给分析方面，强制性制度变迁理论认为：强制性制度变迁是由政府命令和法律引入并实施的。因为制度安排是一种公共品，而搭便车问题又是创新过程所固有的，所以，如果把诱致性制度创新作为新制度安排的唯一来源，则一个社会中制度安排的供给将少于社会最优。政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、效率优势,因而政府制度创新通常是交易成本最低的创新形式。（29）武义县后陈村的村务监督委员会制度施行中，村务监督工作所取得的成绩，村民普遍认为这些都是在村支书的开明领导下做出来的。如果书记不重视，监委会肯定搞不起来。而在村支书的背后，是县委、县政府的强力支持和推动，但这种支持和推动力是局部的和偶然的。要将村务监督委员会这样一项制度变迁，得到更广泛施行，必须依靠有法制保障的强有力的行政推动。所以，只有在更高的权力拥有者的强制干预下，“诱致性”因素转化为“强制性”因素并占主导地位时，才可能为持续的制度供给不足提供补救。以武义县为例，事实上近些年来村务纠纷确实已经成了农村矛盾的重点，农民上访的热点，干群关系紧张的焦点：2000年至2003年间，全县共查处村违纪案件153件，其中村干部犯案123人，占80%以上；尽管严厉查处，新选上来的村干部仍不断有人因经济等问题翻身落马，针对村干部的村民信访案件居高不下，还每年以40%速度递增；2003年武义县纪委受理的状告村干部的信访案件达305件，占全县信访总量的95%；与此同时，村民对村干部缺乏信任，告状、闹事不断，甚至跑到省上直至跑到中央上访。分析其原因，主要是现有的村务公开和民主管理法规、政策、制度不完善，执行落实很不够，导致村务管理、监督工作漏洞很多。武义县委、县政府，在面对村干部“前腐后继”，农民四处告状的严峻形势下，只好痛下决心，党政推动，整顿村务，实现了“诱致性”因素转化为“强制性”因素并占主导地位的转变。
4.2 建立村务监督委员会制度的创新意义
武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，大大增强了村务公开和民主管理的可行性、执行力和有效性，大大地推进了村民自治中民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协调和均衡发展，具有重要的创新意义：
4.2.1 完善了村民自治的制度体系
一个制度包括组织制度、管理制度、监督制度、以及救济制度。一个有效运作的制度往往是一系列具有有机联系的制度元素联结起来的闭合系统。我国现有的有关村务公开和民主管理的法规《中华人民共和国村民委员会组织法》，只有“村民委员会实行村务公开制度”的一句条文。各地出台的《村民委员会组织法实施办法》，虽然增加了“村应当设立村务公开监督小组”的条文，但法律上只规定了其“向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况”的责任，只在字面上赋予它向乡镇政府和县级有关部门寻求行政救济的渠道，其他没有赋予任何职权。而不少村民自治问题现有法规、政策又没有具体的制度规定，乡镇政府和县级有关部门对很多问题也由于无法可依而无法处理，所以监督很难到位、很难有效。特别是法律规定只有村民委员会才有权召开村民代表会议或村民会议，当村务公开监督小组与村民委员会发生矛盾冲突时，无法启动召开村民代表会议或村民会议的监督或听证程序，要么放弃监督，要么将矛盾上交。事实上，目前有些地方出现的大量农民上访问题，主要原因是村务监督职责不明、职能缺位所造成的村民自治中内部矛盾化解机制缺位。
更具体地讲，国家在村务管理、村务监督方面还没有出台具体的、可操作的配套法规。同时，各地原有的《村民委员会组织法实施办法》所列的要求实行村务公开和民主管理的村务十分有限。有关建立村务公开和民主管理制度的政策文件，虽然增加了一些要求公开和民主管理的村务，但也为数不多。随着社会经济的发展，很多新出现的村务现象如雇工工资、招待费、会议费等问题，都没有被列入村务公开和民主管理，形成了法规、政策约束的真空和管理上的漏洞。有些地方村务决策往往是村干部说了算，甚至是村书记、村主任说了算。相反，有时有些事情完全可以由村干部决策，但由于没有明确的《村务管理制度》对其职权的保障，有的村干部怕承担责任而不敢决策，形成决策低效率，导致该做成的事情未能做。以政策性文件形式出现的有关建立村务公开和民主管理制度意见，对于自治形式的村级组织，则缺乏有效的约束力，执行效果不理想。实践证明，村民自治中有关村务公开和民主管理的法规、政策，只有成为各地村民自治组织和村民自治活动的具体规范和制度后，才能成为村民自治的实际行动，才能见诸成效。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，以及在各级建立实施村务公开和民主管理制度的领导机构和工作机构，使得村务公开和民主管理中的组织制度、管理制度、监督制度、救济制度相互配套，形成了完整的制度体系。
4.2.2 增强了村级公共权力的合法性和有效性
我国实行村民自治以后,村民委员会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在村级经济实行农民家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制下，村级公共权力来自于村民，村民当然希望村级公共权力是维护和扩展自己权益的重要力量。但是，村级公共权力扩大的原意是为了减轻村民一些特定部分的困苦或应付整个村级范围的集体困窘，但是如果疏于控制，却很可能任意侵犯甚至践踏作为社会个体成员的村民的自由和权利。所以，村级公共权力的取得和使用要“合法”，也即要有全体村民按“法定程序”授权，按“法定要求”用权，力争使得村级公共权力的应用发挥最佳效用。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，使得村级公共决策管理和监督，都有“法定制度”为依据的权力、责任和义务，从而确保了村级公共权力行使的合法性和有效性。
4.2.3 构建了村民自治的权力制衡机制
根据公共权力的制度设计的一般原则，目前农村的“选举”仅仅是农村民主政治的第一步，只是起了人的“筛选”的作用，如果没有有效的分权和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责，有些村干部甚至会危害百姓。对基层政权的监督来自两个方面，一是上级党委政府和社会舆论的监督，这是外在力量的监督；另一个是群众自己的监督，两者相辅相成才是农村基层政权监督体系的常态。但群众监督是关键，是必不可少的监督力量，只有群众的监督最及时、最有效、能做到经常性的监督。武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度，通过建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》，以及在各级建立实施村务公开和民主管理制度的领导机构和工作机构，构建了村民自治中有力、有效的权力制衡机制。
4.2.4 创新了村级公共权力监督的实施机制（8）（P119-120）
监督当然是有费用的,委托人就对代理人实施监督的激励,只要委托人可以通过相应的利润分享原则获得由于实施监督带来的利润而增加的收益，委托人就有实施监督的要求。监督有了成本，就要讲效率、讲效益。实际上,委托人同时作为监督者的制度安排,要优于由外来方作为监督者的制度安排,因为后一制度安排还要给外来方实施监督行为的激励,存在“监督者还要被监督”的问题,这就无限增加了监督费用。[26]制度的形成，往往要以机制创新为先导；制度的实施，也要依靠有效的运行机制。离开有效的实施机制运作，任何制度都将流于形式，无法真正形成有效的制度规范。检验实施机制是否有效，主要看违约成本的高低。强有力的实施机制将使违约成本很高，从而使任何违约行为变得不划算。当某人从事违约行为的预期效用超过将时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，此人便会选择违约。（8）（P119-120）如果内部监督机制确实过弱、需要强化，就应该将其转化为一种内部的、程序性的监督，使其成为一种真正有效的“刚性监督”，而不致使其看起来很强大，却无法规范操作，积极作用不能发挥。因而，有效的监督只能是职业“政治家”之间的监督。我国村民自治中实行村务公开，就是为了使老百姓享有知情权、参与权、监督权。这三权之中，知情权又是基础。知情权得不到保障，参与、监督就无从谈起。我国村民自治中实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着明显的监督机制不活、监督成本太高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全和监督者活动受被监督者控制等问题。武义县村民自治中建立村务监督委员会制度这一创造性实践，由于是专门机构的全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了农村基层自身化解矛盾和解决问题的有力、高效的监督实施机制。
4.2.5 为推进村民自治开辟了新径
我国的村民民主自治不是本来就有的，而是实行家庭联产承包责任制后由农民摸索出来的。首个村民委员会成立至今只有20来年历史。《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布施行到现在仅有7年时间，广大农村的村民自治还处在探索阶段，有关法规、政策、制度还很不成熟，仍有大量的完善工作要做。从目前的情况看，村民自治中的“四个民主”，“民主选举” 有关法规、政策、制度较完善，起步也较早，已经摸索出了比较成功、规范和有效的途径和办法，并日趋成熟。但有关“民主决策、民主管理、民主监督”的法规、政策、制度很不完善，具体实施中不少地方更是无章可循，由此带来了一系列问题。不少地方的村民自治能力和水平还很低，尤其在村务公开和民主管理方面，还存在着重形式、轻实效，制度不健全和决策不民主，各种矛盾和问题经常发生等情况。以至于有人还对在我国社会经济条件还较落后，农民的自治意识和自治能力还不高的广大农村，实行村民自治的成效和前途产生了怀疑。（22）（P357，362）武义县在村民自治中建立村务监督委员会制度的成功经验，为使我国目前的村民自治从民主选举热热闹闹，民主决策、民主管理、民主监督相对冷清，被人称之为“半拉子民主”，或叫作“倾斜的民主”的状态，走向内部权力相互制衡，内部力量相互激励，“四个民主”都有内在动力，内部冲突能自我化解的良性循环之路，从而使中国村民自治走出困境、走向成熟找到了新的途径。
