摘要：税费改革尤其是取消农业税之后，学界主流多从民主自治、行政效率以及运转成本的角度出发，提出要撤销抑或弱化农村基层组织。近两年在我国农村出现的禽流感疫情和地下六合彩的蔓延，促使我们从另外一个角度重新思考当前农村基层组织改革的方向，笔者的调查显示，当前的农村基层组织在应对自然灾害和社会危机面前是何等的被动和无力，平静下面隐藏着巨大的危机，这一点应该引起我们的足够警醒。从社会风险的视角看，应该强化乡村两级组织的权力，以提高其社会危机应对能力。
关键词：基层组织；社会风险；禽流感；地下六合彩
税费改革尤其是取消农业税之后，有一个问题受到了社会各界的强烈关注， 就是农村基层组织向何处去的问题，也就是应该加强、撤销抑或弱化的问题，学界主流多从民主自治、行政效率以及运转成本的角度出发，提出要撤销抑或弱化农村基层组织。[1]与此同时，在税费改革之后，各地也相继启动了乡村两级组织改革，主要是撤并乡镇，精简机构，分流人员，合村并组，有些省份还取消了村民小组长。在改革之后，乡村两级组织的制度性权力大大弱化，基层治理出现了一些新情况和新问题，主要是基层组织无力提供必要的农村公共物品，并且无法有效应对社会危机。近两年在我国农村出现的禽流感疫情和地下六合彩的蔓延，促使我们从另外一个角度重新思考当前农村基层组织改革的方向，在中国农村日益进入一个高流动和高风险社会的今天，一味弱化乡村两级组织将是非常危险的，为了有效应对日益增多的自然灾害和社会危机，为中国现代化提供一个稳定的基础，当前以弱化农村基层组织为取向的改革要重新定位。
一、禽流感拷问农村基层组织的危机应对能力
进入2004年以来，中国数省市相继发生了禽流感疫情，与2003年非典不同的是，禽流感大多发生在农村地区，而2004年以来的中国农村，则正在进行以税费改革为核心的一系列改革，包括乡镇体制改革和合村并组，至2005年下半年，这一改革基本告一段落，突然而至的禽流感疫情直接拷问税改后的乡村组织。
农业部2005年11月11日发布：湖北省京山县发生高致病性禽流感疫情。而此时笔者正在京山县邻县的农村做调查，亲眼目睹了税改后的乡村组织是如何应对禽流感危机的，并做了相关的调查，发现日渐弱化的乡村组织在社会危机面前是何等的被动和无力。
在笔者调查的一个村，村干部于11月11日到镇上参加预防禽流感的动员大会，这是第六届村委会选举结束后，经选举产生的村两委成员到镇里参加的首次大会。在税费改革后举行的本届选举中，为了减少村干部的人数，原则上实行书记主任一肩挑，想任书记一般必须先参加村委会主任的竞选，竞选村委会主任成功后，又是党员的，再参加党支部的选举，该村的选举结果就是书记兼主任1名，会计、治调主任和妇女主任各1名，共有4位村干部，这4名村干部管理13个村民小组，810多户，3100多人，方圆5公里左右。该村在税费改革前共有16个村民小组，税费改革后为了减少干部人数，将村民小组合并，变为9个，与之相邻的一个村在税费改革前有8个村民小组，税费改革后减少为4个，2005年初，这两个村合并为一个村，共有13个村民小组，人口3100多人。
在会上，镇里要求村里每天上午9点钟之前必须向镇政府报告本村家禽有无异常情况，镇里安排专门的工作人员24小时值班。虽然镇里要求村里在每天上午9点钟之前必须将本村的情况上报，村干部对之的理解却耐人寻味，9点钟之前，必须打电话“报告”有事无事，至于是否真的有事无事，那就是另外一个问题了，这就是村干部对上面政策的理解，也就是说，有没有发生死鸡的现象，有无疫情，这都不重要，重要的是要打电话报告。在笔者调查的村，该村的村会计负责每天向镇里报告本村的情况，据笔者观察，他每天都是在没有做调查的情况下向镇里打电话报告：“我是某村的，我们村无异常情况。”在笔者和他在一起的7天里，他每天都是这句话，这在他自己看来，也是欠妥的，但合村并组后的乡村组织状况迫使村干部只能这样做，如果让他自己亲自到各组去检查的话，全村13个小组，最远的离他家有5公里路，别说早晨９点以前，就是到晚上９点也很难把全村的情况了解清楚，用他的话来说就是，别说鸡死了不知道，就是死了人，也很难在短时间内获得消息。
镇里给村里送来了预防禽流感的资料，并要求村里将之张贴到每家农户的门上，并说过几天会到村里来检查，但村干部也知道，县乡干部只会到那些交通便利的地方去看一下，所以只要把那些地方搞好就行了，实际上，以村里目前的人力和物力也只能做到这一步。该村的村会计是一个比较负责的干部，他负责张贴四个组，据他讲，他本人会在交通便利的一个组张贴，其他的三个组就只能雇人来张贴，每人需支付20元钱，如果全部都由他本人来张贴的话，张贴一户按两分钟算的话，4个村民小组共240户就需要480分钟，即8个小时的时间，如果再加上赶路、吃饭的时间，没有3天的时间完不了工，而县乡干部两天后就要来检查，所以只能请小工来帮忙。实际上，村干部在张贴传单时，一般还要和农户寒暄一下，拉一下家常，否则的话就不合乎人情，不利于以后开展工作，这就会需要更多的时间。这表明目前的乡村组织体系根本无法有效应对具有高风险的社会危机，以削弱乡村两级组织为指向的改革在禽流感面前暴露出其致命的缺陷。
在一个3000多人的村子里，仅靠4个村干部肯定是无法应对禽流感疫情的，最好的办法是在每个小组设一名信息员，可镇里不出钱，村集体也没有了经济能力，而如果村民小组长还没有取消的话，村民小组长无疑是最好的信息员，这种工作也最合适由村民小组长来做，因为村民小组是从“三级所有，队为基础”中的生产队转化而来的，是一个完整的生产、生活单位，是一个真正的熟人社会，就连谁家做了好吃的，香味都会飘到组里每一户的家里，而村民小组长就生于斯、长于斯，生活在本组老百姓中间，熟人社会中邻里之间的消息流通机制，甚至让他足不出户就可以知道组里发生的大小事情，就连两口子闹矛盾、谁家来了亲戚这样的事情也会在瞬间传遍小组，更为重要的是，小组长是管全面的，没有他不管的事情，上面交代下来的事情，“一个都不能少”，任何一项政策，也只有落实到了小组这一层面，才算得到了真正落实，村民小组可以说是当代中国的一个最基层的政治单元，[2]甚至可以说，村干部可以没有，村民小组长绝对不可以没有。在2003年，当非典肆虐时，村干部在进村的路口值班，村民小组长24小时准备向村里报告各组的情况，每天都组织村民查体温。村民小组长不光将上面传达下来的每一项政策传达、贯彻到位，还要组织本组村民修路、维护水利设施以及调解纠纷等，一位村民小组长每年的工资一般也不过是1000元左右，而在有些地区的农村，村民小组长几乎是不拿钱的，每年的工资只有200到300元，以成本过大为理由取消村民小组长肯定是不合适的，这种过于偏激的改革措施，大大削弱了乡村两级组织，虽然旨在减轻农民负担，维护农民权利，但却导致国家政策无法得到有效的贯彻落实，使农村出现没人管事的局面，大大损害了农民的福利和权利。
也就是说，取消了村民小组长，村民小组依然存在，人没了，事依然在，比如村庄道路失修、堰塘荒废、渠道老化，却没有人管，严重影响了老百姓的生产、生活。在这次防治禽流感的行动中，如果有了村民小组长，村里就成了“总机”，每天定时接受小组长的报告，而小组长生活在村民中间，在村民小组这样一个真正的熟人社会里就非常容易将真实情况随时收集上来，并且成本会非常低。
对于防治禽流感，乡镇一级迫于上级的科层制压力，态度是非常鲜明和强硬的，但在行动上却并没有采取到位的措施，这主要是因为，税费改革以及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭，乡镇权力弱化，在减轻农民负担的同时，也使乡镇一级做不成事，对于禽流感这么大的事情也只能采取一种形式化的应对方式，也就是打打电话、发发资料。但现在的社会是一个高风险的社会，高风险的社会则需要政府具有相应的危机应对能力，在广大的乡村社会则需要一个强有力的乡村组织体系，而目前的乡镇体制改革和合村并组则无疑与这一要求背道而驰。
笔者离开该村时，看到村边的小河岸边有一只鸡，是死的，不知道是谁甩在那儿的，送笔者的村会计也看到了，但他说他不会上报，报了就会挨批，因为没办法知道是谁甩的，村子太大了，如果有小组长的话，就有可能知道是谁甩的，因为小组长就生活在老百姓中间。笔者善意的提醒他，如果不及时报给镇里，万一发生疫情，怎么办，他说，即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃赔不起牯牛”，镇里也拿我没招，没的办法，只能这样。看来，这不是村干部的原因造成的，针对村干部个人的谴责是没有意义，这是现在的乡村体制造成的。
在一个日渐开放的全球化社会中，中国正步入一个高风险的社会，非典、禽流感等接踵而来，而乡村社会黑恶势力的沉渣泛起也使日渐弱化的乡村组织面临着严峻的考验，如果遇到全球性的经济萧条，这些问题会更加突出，势必会影响到中国农村的稳定和中国现代化的顺利推进，为了成功应对各种危机，构建一个强有力的乡村组织体系，则显得比任何时候都更重要，正所谓“基础不牢，地动山摇”，以乡村两级组织为取向的改革无疑走错了方向。[3]
二、取消农业税后农村地下六合彩进一步蔓延
近年来，农村地下六合彩在中国数省市的农村蔓延开来，所到之处，卷走了大量资金，扰乱了农村金融秩序，破坏了社会稳定，大大增加了农民的非合理支出。在取消农业税之前，由于农民负担沉重，农民手头的可支配现金较少，地下六合彩进入农村的阻力非常大，只是在邻近广东的湖南、江西、福建等地农村猖獗一时。2003年，税费改革正式启动，农民负担大大减轻，紧接着又免除了农业税，并将粮食补贴直接补到农户，再加上粮价大幅度上涨，农民尤其是粮食主产区的农民的收入大幅度增长，农民手里的可支配现金增多了，农村出现了近年来少有的好局面。然而，笔者近日在农村调查时发现，自2005年下半年开始，地下六合彩突然席卷了一些粮食主产区的农村，卷走了大量资金，使当地农村经济至少倒退了两年，回到了取消农业税前的状态，使取消农业税的政策效应几乎
丧失怠尽。
近日，笔者在粮食主产区江汉平原上的某镇农村调查时发现，国家政策虽然很好，但农村仍然存在不少问题，当前最为严重的一个问题就是“买码”之风盛行，已严重干扰了当地农民正常的生产、生活，扰乱了正常的金融秩序，重创了当地经济。该地农村于2003年开始推行费改税，税费改革后农民每种1亩田需上缴30元的农业税，而农民每亩田则可获得种粮补贴达40多元，也就是说，上缴农业税后农民每亩田还可获得10多元的净补贴，粮食价格则由税费改革前的每市斤5角左右上涨到每市斤8角左右，农民得到了看得见摸得着的实惠，“农村的形势很好”，2004年，该镇的一个集市就有6家摩托车车行开张，很多农民买了新摩托车，2005年，该地农村免征农业税，种田的农民每亩田可获得40多元的种粮补贴，经过2年多的修养生息和国家反哺，老百姓手里开始有了点钱，一般的农户家里都有了存款。但让人预料不到的是，自2005年10月份开始，地下六合彩开始登陆该地农村，并且很快就形成了男女老少齐上阵的“买码”高潮，“相当凶”，10月份到12月份两个月的时间，农民就从该镇金融系统取走存款70多万元，直接导致金融系统运转困难，当地金融机构的调查显示，农民所取存款大多是用来“买码”了，惠民政策的效应转眼间就被“买码”所抵消。
在调查中，笔者发现，“买码”的村民即“码民”可分为四种类型：一是农村中的有钱人，主要是那些做大生意的人，有钱的人好赌，其实他们平时也在赌，“买码”只是换一种方式罢了，在农村人看来，赌博似乎是一种能够表明自己身份的事情，这些人有钱，“买码”时下的本也大，每次一般都不会少于500元，最高的竟然一次性投入10万元；二是性格孤僻的人，这些人平时的交往圈子较小，一般是农村中种田比较多的人，取消农业税后比较有钱，对这些人来讲，买码也是内心压抑情绪的一种释放，他们每次一般都会投入100到1000元；三是那些社会活动量比较大的人，如小生意人、村干部等，这些人很容易接受新鲜事物，很容易染上，但这些人见多识广，比较聪明，一般不会赌的太大，一般每次会投入200元左右；四是老人、妇女和青少年，他们一般下的不大，每次都是10到100元左右。该镇的一个集市是当地地下六合彩的一个中心，自去年10月份以来，有人中过14万，也有人中了20万，还有几个人发了点小财，对其他村民产生了相当大的诱惑力，但绝大部分人都是亏的，用老百姓的话来说就是，“99%的人是亏的”，一个普通家庭最少也会亏500多元，在笔者调查的官村，有一个平时做事较为谨慎的村民，每次买码一般都是5元、10元的买，最多不会超过50元，到今年3月份，他也亏了600多元，而亏的最多的则达到了3万多元，在贺村，就有一位农民亏了3万元，后来他老婆坚决不让他搞了，家里还有3个孩子读书，如果再搞下去的话，孩子读书都读不起了，在官村，只有一个村民中了1万元，其他的村民都是亏，以家庭为单位的保守估计，农户在“买码”上的平均支出约为3000到4000元。有钱的就多买，没钱的就少买，男女老少齐上阵，每个人都是几十几百的买，很多年轻人都是上万的搞。在贺村四组，有一位60多岁的老人，她平时是不打麻将的，看都不看一眼，她的老伴打麻将，她就跟老伴吵架，出人意料的是，她竟然也迷上了“买码”，天天拿着放大镜研究“码报”。
取消农业税后，农民的生活较之于以前确实是舒服多了，但乡村社会却显得更加散漫无力。在调查中，就有人认为不应把农村地下六合彩太当成一回事，最好的办法是让它自生自灭，等农民没有钱了，自然就不会买了，但当我们意识到“买码”给农村社会带来的恶劣影响时，我们就会发现这种看法其实是非常错误的。首先，“买码”把很多家庭搞穷了，很多农户的家底本来就很薄，经过两年的休养生息，手头刚刚宽松了一点，地下六合彩就来了，在不到半年的时间里，就有6成农户的积蓄被掏空了，农民一下子就回到了取消农业税前的状态，2006年开春，很多农民连买种子、化肥的钱都没有了，只能向老板赊账，在集市上的一家农资商店，一位老板由于担心货款不能及时收上来，都不敢再赊账了，这就严重影响了春季生产；其次，“买码”导致家庭矛盾增多，通常表现为夫妻双方中的一方要买，一方不准买，严重的甚至导致家庭破裂，另一种情况是，夫妻双方都买，很容易导致家庭贫困化，严重的甚至导致自杀，还有一种情况是，父母与子女关系紧张，导致家庭不和睦，有的还演变为了恶性事件，吕村3组的一个普通家庭，父母和儿子都“买码”，家中经济日趋紧张，有一次，14岁的儿子向妈妈要钱“买码”，妈妈不给钱，母子俩就吵了起来，妈妈一气之下就打了儿子，儿子竟然喝了农药1605，由于中毒太深，没能抢救过来；再次，“买码”之风盛行严重了破坏了社会风气，最直接的是导致偷盗现象增多，由于很多人亏了钱，正常的生产生活难以维系，很多人干起了小偷小摸的勾当，在2006年春季，就有很多农户由于没钱准备年货，偷别人家晾晒的“腊货”，这种影响的另一个表现就是“买码”鄙视勤劳致富，追求投机主义的一夜暴富，这种心理支配下的农民行动势必会影响农业生产，危及乡村社会的和谐；另外，“买码”之风盛行还妨碍了当地新农村建设的顺利开展，男女老少齐“买码”的时候正是当地推行新型农村合作医疗试点的时候，很多农民都不愿参加新型合作医疗，每人15元的费用很难收上来，在笔者调查的官村，村干部先后做了三轮工作才使参加率达到70%，没办法，为了达到上面规定的85%的最低标准，村里只好先垫付了1400元，而此时村民为了“买码”正从口袋里毫不犹豫地掏出远远多于15元的钞票。
这里的问题是，在取消农业税后不到两年的时间里，地下六合彩为什么会在一些农村迅速蔓延开来呢？首先是因为这种地下六合彩具有高风险、高收益的特征，如果运气好的话，投入1块钱就会获得40块钱，所以农民往往被它的高收益所吸引，对高风险却视而不见，为了发财就一哄而上，导致大量资金被卷走，农村地下六合彩之所以会有这么大的吸引力，最直接的原因恐怕是市场经济背景下农民的机会主义求富心理，而农村地下六合彩无疑迎合了农民的这种需要。其次，取消农业税后乡村组织进一步弱化，社会控制能力进一步削弱，税费改革的基本取向是减轻农民负担，取消农业税以后，这一目的基本上达到了，但为了巩固税费改革的成果，防止农民负担出现反弹，必然要实施乡村体制改革为其配套改革，在笔者调查的这个镇，乡村体制改革就是精简机构，分流人员，合村并组，并取消了村民小组长，这种“减人减事”式的改革大大弱化了乡村两级组织的权力，一方面使乡村干部不知道该干什么，无所适从，另一方面导致农村的公益事业无人管，农村公共物品严重匮乏，再加上取消农业税以后乡村两级组织正常运转所需要的经费无法得到满足，乡镇财源枯竭，必然导致乡村两级组织无法有效应对社会风险，无法进行有效的社会控制，对地下六合彩打击不力，笔者调查的贺村一个村民小组竟然就有2个“黑码庄”，最开始的“小码庄”大多是村里的小混混，胆子比较大，接着他们又带动了村庄中的有钱人成为“小码庄”，“小码庄”都是村庄中的农民，这些人都赚了几万块钱，却给本村村民和当地经济带来了重大损失，大多数乡村干部对之都是睁一只眼闭一只眼，有些干部也是“码民”，当笔者问到村干部为什么不管时，农民说，“村干部管这个” ？“他们管不到”，“他们还不是在搞，难道他不想钱”。这反映出改革后的乡村组织在应对社会问题时是何等的无力，其社会控制能力是何等的弱，正是乡村组织的弱化才给乡村混混、地下六合彩等不法现象以生存的空间，这已威胁到了乡村社会的基本秩序。再次，农村思想政治工作弱化的非常厉害，农民的思想问题和社会风气问题日益凸显出来，国家的政策是好，一开始老百姓还比较感恩，但很快就有农民嫌补贴少了，打麻将都不够，更不用说用来“买码”了，取消农业税后，农民好不容易有了两个钱就拿去买码，有的甚至因此倾家荡产、家庭破裂，这不能不引起政策制定者和执行者的警醒和反思。在传统社会，减免3年赋税的皇帝就是明君，而现在不光彻底废除了农业税，种地还有补贴，的确是几千年来的未有之事，可现在农民有了钱就去“买码”，还口口声声这是个人的事情，自己的钱愿用来干嘛就干嘛，谁也管不着。取消农业税以后，乡村干部不再向农民收税了，农民的生产、生活都非常自由，农民的小日子过的很舒服，但乡村社会也更加的散漫无力，集体化时期建构起来的集体观念和传统的村庄共同体观念几乎丧失殆尽，这种基于个体自由的软绵绵的幸福景观让人沉醉，但也隐藏着诸多的危机，“买码”之风盛行就是较为明显的一例，在调查中，很多农民反映当今的社会风气太差，而社会风气不正，主要是因为乡村两级组织在取消农业税后没有及时做好其他层面的配套工作，主要是农村的思想政治工作，从而无法在乡村社会的政治社会生活中发挥主心骨的作用。最后，取消农业税以后，农民的文化生活更加贫乏，大量的闲暇时间无法打发，再加上市场经济背景下日益强化的趋利动机，所以才会有“买码”之风的盛行。农民现在的闲暇时间非常多，随着农业生产机械化程度的提高，一年只有3个月的农忙时间，其他的时间都是玩，在集体化时期，农忙的时候搞生产，农闲的时候搞建设，没有闲暇，农民在一起搞生产、建设，彼此之间的交往也比较多，每个生产大队基本上都成立了毛泽东思想文艺宣传队，与现在闲暇时间的无聊相比，很多中老年农民倒很怀念那个时代，在80年代初的时候，大家还会聚在一起学骑自行车，闲暇时间过的也很有意思，现在则没什么可学的了，闲暇时间除了打麻将，就是打瞌睡，在调查中，我们遇到一位中年农民，坐在春天的太阳下放牛，很是舒服，放一会就回家，坐在家里打瞌睡，或者打打麻将，用他自己的话来说就是，“真是很无聊”。中国农民的日常生活，用费孝通的话来讲，就是“消遣”，而非西方意义上的“消费”，[4]用农民自己的话来说，就是“穷作乐”，即通过“看戏”、生产合作等公共活动增加人们之间的公共交往，从而使人们在交往中获得生活的意义，分田到户尤其是取消农业税以来，“农民各搞各的”，村庄的公共活动几乎没有了，村民之间的交往也日趋减少，原子化趋势增强，村庄由熟人社会向半熟人社会转变，而农民的闲暇时间却越来越多，这就导致农民的闲暇时间无法打发，乡村文化生活严重匮乏，这是“买码”、“邪教”等非法事物出现的政治社会背景，在“买码”的过程中，一般的老百姓每次买的并不大，只是好玩，大家在一起研究“码报”，交流经验，无形中增多了交往，增添了许多乐趣，在“开码”的那天，大人小孩一起期盼着结果，比现在过年还要热闹，以前赶人情的时候，大家都是打麻将，现在都改谈“买码”了，“买码”在某种意义上成了农民的一种消遣方式。
取消农业税以后，农村地下六合彩在一些农村进一步蔓延开来，转瞬间就卷走了取消农业税给农民带来的好处，好政策竟然遭遇了这样一件坏事情，促使我们在取消农业税的同时，要进一步做好其他层面的工作，主要是强化乡村两级组织的权力，增强其社会控制和社会危机应对能力，并且要加强农村思想政治工作，加强农村文化建设，动员村庄社区内部的力量，发挥村庄积极分子的作用，探索农村思想文化建设的长效机制，丰富农民的文化生活，使农民的闲暇时间过得充实而有意义，从而不给“买码”、“邪教”等非法事物以可乘之机。
三、结语
2005年，“卡特琳娜”和“丽塔”飓风袭击了美国，引发了美国社会的一场空前的灾害，同时也在美国知识界引起了一场关于“大政府”与“小政府”的大争论，[5]一种观点将自然灾害所引发的社会灾害归结为福利国家的恶果，其基本的立场是“政府不是问题的解决办法，而是问题本身”，反观当前我国学界主流在农村基层组织改革上的主张，其思路与上述立场同出一辙，认为基层治理中所有的问题都是因为基层组织的权力太大了，而改革就是要弱化乃至撤销它；然而，在飓风袭击之后，美国公众舆论中更强大的声音认为，从里根到克林顿再到布什所推动的“小政府”带来了最终的灾难性后果，这种观点认为恰恰是福利国家的瓦解和被取消才导致了一场人为的灾难，政府应该对这场灾难负主要责任，这种对自然灾害和社会风险的看法为我们思考当前的基层组织改革提供了借鉴。
一场自然灾害，重新点燃了美国主流政治话语中“大政府”和“小政府”的争论，遗憾的是，禽流感疫情的发生和地下六合彩的蔓延并没有引起我国知识界的重视，人们最多把它们看作生物技术和农民素质方面的问题，而笔者的调查则显示，当前的农村基层组织在应对自然灾害和社会危机面前是何等的被动和无力，平静下面隐藏着巨大的危机，这一点应该引起我们的足够的警醒，从社会风险的视角看，应该强化乡村两级组织的权力，以提高其社会危机应对能力。
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[1] 申端锋，《税费改革后的中国农村：问题与对策》，《甘肃理论学刊》，2006年第六期。
[2] 贺雪峰，《合村并租，遗患无穷》，《调研世界》，2006年第11期。
[3] 申端锋，《禽流感拷问税改后乡村组织的危机应对能力》，《调研世界》，2006年第2期。
[4] 费孝通，《云南三村》，天津人民出版社，1990。
[5] 童小溪，《飓风卷起“小政府”与“大政府”争论》，《社会科学报》，2006年3月2日。
关键词：基层组织；社会风险；禽流感；地下六合彩
税费改革尤其是取消农业税之后，有一个问题受到了社会各界的强烈关注， 就是农村基层组织向何处去的问题，也就是应该加强、撤销抑或弱化的问题，学界主流多从民主自治、行政效率以及运转成本的角度出发，提出要撤销抑或弱化农村基层组织。[1]与此同时，在税费改革之后，各地也相继启动了乡村两级组织改革，主要是撤并乡镇，精简机构，分流人员，合村并组，有些省份还取消了村民小组长。在改革之后，乡村两级组织的制度性权力大大弱化，基层治理出现了一些新情况和新问题，主要是基层组织无力提供必要的农村公共物品，并且无法有效应对社会危机。近两年在我国农村出现的禽流感疫情和地下六合彩的蔓延，促使我们从另外一个角度重新思考当前农村基层组织改革的方向，在中国农村日益进入一个高流动和高风险社会的今天，一味弱化乡村两级组织将是非常危险的，为了有效应对日益增多的自然灾害和社会危机，为中国现代化提供一个稳定的基础，当前以弱化农村基层组织为取向的改革要重新定位。
一、禽流感拷问农村基层组织的危机应对能力
进入2004年以来，中国数省市相继发生了禽流感疫情，与2003年非典不同的是，禽流感大多发生在农村地区，而2004年以来的中国农村，则正在进行以税费改革为核心的一系列改革，包括乡镇体制改革和合村并组，至2005年下半年，这一改革基本告一段落，突然而至的禽流感疫情直接拷问税改后的乡村组织。
农业部2005年11月11日发布：湖北省京山县发生高致病性禽流感疫情。而此时笔者正在京山县邻县的农村做调查，亲眼目睹了税改后的乡村组织是如何应对禽流感危机的，并做了相关的调查，发现日渐弱化的乡村组织在社会危机面前是何等的被动和无力。
在笔者调查的一个村，村干部于11月11日到镇上参加预防禽流感的动员大会，这是第六届村委会选举结束后，经选举产生的村两委成员到镇里参加的首次大会。在税费改革后举行的本届选举中，为了减少村干部的人数，原则上实行书记主任一肩挑，想任书记一般必须先参加村委会主任的竞选，竞选村委会主任成功后，又是党员的，再参加党支部的选举，该村的选举结果就是书记兼主任1名，会计、治调主任和妇女主任各1名，共有4位村干部，这4名村干部管理13个村民小组，810多户，3100多人，方圆5公里左右。该村在税费改革前共有16个村民小组，税费改革后为了减少干部人数，将村民小组合并，变为9个，与之相邻的一个村在税费改革前有8个村民小组，税费改革后减少为4个，2005年初，这两个村合并为一个村，共有13个村民小组，人口3100多人。
在会上，镇里要求村里每天上午9点钟之前必须向镇政府报告本村家禽有无异常情况，镇里安排专门的工作人员24小时值班。虽然镇里要求村里在每天上午9点钟之前必须将本村的情况上报，村干部对之的理解却耐人寻味，9点钟之前，必须打电话“报告”有事无事，至于是否真的有事无事，那就是另外一个问题了，这就是村干部对上面政策的理解，也就是说，有没有发生死鸡的现象，有无疫情，这都不重要，重要的是要打电话报告。在笔者调查的村，该村的村会计负责每天向镇里报告本村的情况，据笔者观察，他每天都是在没有做调查的情况下向镇里打电话报告：“我是某村的，我们村无异常情况。”在笔者和他在一起的7天里，他每天都是这句话，这在他自己看来，也是欠妥的，但合村并组后的乡村组织状况迫使村干部只能这样做，如果让他自己亲自到各组去检查的话，全村13个小组，最远的离他家有5公里路，别说早晨９点以前，就是到晚上９点也很难把全村的情况了解清楚，用他的话来说就是，别说鸡死了不知道，就是死了人，也很难在短时间内获得消息。
镇里给村里送来了预防禽流感的资料，并要求村里将之张贴到每家农户的门上，并说过几天会到村里来检查，但村干部也知道，县乡干部只会到那些交通便利的地方去看一下，所以只要把那些地方搞好就行了，实际上，以村里目前的人力和物力也只能做到这一步。该村的村会计是一个比较负责的干部，他负责张贴四个组，据他讲，他本人会在交通便利的一个组张贴，其他的三个组就只能雇人来张贴，每人需支付20元钱，如果全部都由他本人来张贴的话，张贴一户按两分钟算的话，4个村民小组共240户就需要480分钟，即8个小时的时间，如果再加上赶路、吃饭的时间，没有3天的时间完不了工，而县乡干部两天后就要来检查，所以只能请小工来帮忙。实际上，村干部在张贴传单时，一般还要和农户寒暄一下，拉一下家常，否则的话就不合乎人情，不利于以后开展工作，这就会需要更多的时间。这表明目前的乡村组织体系根本无法有效应对具有高风险的社会危机，以削弱乡村两级组织为指向的改革在禽流感面前暴露出其致命的缺陷。
在一个3000多人的村子里，仅靠4个村干部肯定是无法应对禽流感疫情的，最好的办法是在每个小组设一名信息员，可镇里不出钱，村集体也没有了经济能力，而如果村民小组长还没有取消的话，村民小组长无疑是最好的信息员，这种工作也最合适由村民小组长来做，因为村民小组是从“三级所有，队为基础”中的生产队转化而来的，是一个完整的生产、生活单位，是一个真正的熟人社会，就连谁家做了好吃的，香味都会飘到组里每一户的家里，而村民小组长就生于斯、长于斯，生活在本组老百姓中间，熟人社会中邻里之间的消息流通机制，甚至让他足不出户就可以知道组里发生的大小事情，就连两口子闹矛盾、谁家来了亲戚这样的事情也会在瞬间传遍小组，更为重要的是，小组长是管全面的，没有他不管的事情，上面交代下来的事情，“一个都不能少”，任何一项政策，也只有落实到了小组这一层面，才算得到了真正落实，村民小组可以说是当代中国的一个最基层的政治单元，[2]甚至可以说，村干部可以没有，村民小组长绝对不可以没有。在2003年，当非典肆虐时，村干部在进村的路口值班，村民小组长24小时准备向村里报告各组的情况，每天都组织村民查体温。村民小组长不光将上面传达下来的每一项政策传达、贯彻到位，还要组织本组村民修路、维护水利设施以及调解纠纷等，一位村民小组长每年的工资一般也不过是1000元左右，而在有些地区的农村，村民小组长几乎是不拿钱的，每年的工资只有200到300元，以成本过大为理由取消村民小组长肯定是不合适的，这种过于偏激的改革措施，大大削弱了乡村两级组织，虽然旨在减轻农民负担，维护农民权利，但却导致国家政策无法得到有效的贯彻落实，使农村出现没人管事的局面，大大损害了农民的福利和权利。
也就是说，取消了村民小组长，村民小组依然存在，人没了，事依然在，比如村庄道路失修、堰塘荒废、渠道老化，却没有人管，严重影响了老百姓的生产、生活。在这次防治禽流感的行动中，如果有了村民小组长，村里就成了“总机”，每天定时接受小组长的报告，而小组长生活在村民中间，在村民小组这样一个真正的熟人社会里就非常容易将真实情况随时收集上来，并且成本会非常低。
对于防治禽流感，乡镇一级迫于上级的科层制压力，态度是非常鲜明和强硬的，但在行动上却并没有采取到位的措施，这主要是因为，税费改革以及乡镇体制改革，使乡镇财源枯竭，乡镇权力弱化，在减轻农民负担的同时，也使乡镇一级做不成事，对于禽流感这么大的事情也只能采取一种形式化的应对方式，也就是打打电话、发发资料。但现在的社会是一个高风险的社会，高风险的社会则需要政府具有相应的危机应对能力，在广大的乡村社会则需要一个强有力的乡村组织体系，而目前的乡镇体制改革和合村并组则无疑与这一要求背道而驰。
笔者离开该村时，看到村边的小河岸边有一只鸡，是死的，不知道是谁甩在那儿的，送笔者的村会计也看到了，但他说他不会上报，报了就会挨批，因为没办法知道是谁甩的，村子太大了，如果有小组长的话，就有可能知道是谁甩的，因为小组长就生活在老百姓中间。笔者善意的提醒他，如果不及时报给镇里，万一发生疫情，怎么办，他说，即使疫情蔓延，村干部也是“放牛娃赔不起牯牛”，镇里也拿我没招，没的办法，只能这样。看来，这不是村干部的原因造成的，针对村干部个人的谴责是没有意义，这是现在的乡村体制造成的。
在一个日渐开放的全球化社会中，中国正步入一个高风险的社会，非典、禽流感等接踵而来，而乡村社会黑恶势力的沉渣泛起也使日渐弱化的乡村组织面临着严峻的考验，如果遇到全球性的经济萧条，这些问题会更加突出，势必会影响到中国农村的稳定和中国现代化的顺利推进，为了成功应对各种危机，构建一个强有力的乡村组织体系，则显得比任何时候都更重要，正所谓“基础不牢，地动山摇”，以乡村两级组织为取向的改革无疑走错了方向。[3]
二、取消农业税后农村地下六合彩进一步蔓延
近年来，农村地下六合彩在中国数省市的农村蔓延开来，所到之处，卷走了大量资金，扰乱了农村金融秩序，破坏了社会稳定，大大增加了农民的非合理支出。在取消农业税之前，由于农民负担沉重，农民手头的可支配现金较少，地下六合彩进入农村的阻力非常大，只是在邻近广东的湖南、江西、福建等地农村猖獗一时。2003年，税费改革正式启动，农民负担大大减轻，紧接着又免除了农业税，并将粮食补贴直接补到农户，再加上粮价大幅度上涨，农民尤其是粮食主产区的农民的收入大幅度增长，农民手里的可支配现金增多了，农村出现了近年来少有的好局面。然而，笔者近日在农村调查时发现，自2005年下半年开始，地下六合彩突然席卷了一些粮食主产区的农村，卷走了大量资金，使当地农村经济至少倒退了两年，回到了取消农业税前的状态，使取消农业税的政策效应几乎
丧失怠尽。
近日，笔者在粮食主产区江汉平原上的某镇农村调查时发现，国家政策虽然很好，但农村仍然存在不少问题，当前最为严重的一个问题就是“买码”之风盛行，已严重干扰了当地农民正常的生产、生活，扰乱了正常的金融秩序，重创了当地经济。该地农村于2003年开始推行费改税，税费改革后农民每种1亩田需上缴30元的农业税，而农民每亩田则可获得种粮补贴达40多元，也就是说，上缴农业税后农民每亩田还可获得10多元的净补贴，粮食价格则由税费改革前的每市斤5角左右上涨到每市斤8角左右，农民得到了看得见摸得着的实惠，“农村的形势很好”，2004年，该镇的一个集市就有6家摩托车车行开张，很多农民买了新摩托车，2005年，该地农村免征农业税，种田的农民每亩田可获得40多元的种粮补贴，经过2年多的修养生息和国家反哺，老百姓手里开始有了点钱，一般的农户家里都有了存款。但让人预料不到的是，自2005年10月份开始，地下六合彩开始登陆该地农村，并且很快就形成了男女老少齐上阵的“买码”高潮，“相当凶”，10月份到12月份两个月的时间，农民就从该镇金融系统取走存款70多万元，直接导致金融系统运转困难，当地金融机构的调查显示，农民所取存款大多是用来“买码”了，惠民政策的效应转眼间就被“买码”所抵消。
在调查中，笔者发现，“买码”的村民即“码民”可分为四种类型：一是农村中的有钱人，主要是那些做大生意的人，有钱的人好赌，其实他们平时也在赌，“买码”只是换一种方式罢了，在农村人看来，赌博似乎是一种能够表明自己身份的事情，这些人有钱，“买码”时下的本也大，每次一般都不会少于500元，最高的竟然一次性投入10万元；二是性格孤僻的人，这些人平时的交往圈子较小，一般是农村中种田比较多的人，取消农业税后比较有钱，对这些人来讲，买码也是内心压抑情绪的一种释放，他们每次一般都会投入100到1000元；三是那些社会活动量比较大的人，如小生意人、村干部等，这些人很容易接受新鲜事物，很容易染上，但这些人见多识广，比较聪明，一般不会赌的太大，一般每次会投入200元左右；四是老人、妇女和青少年，他们一般下的不大，每次都是10到100元左右。该镇的一个集市是当地地下六合彩的一个中心，自去年10月份以来，有人中过14万，也有人中了20万，还有几个人发了点小财，对其他村民产生了相当大的诱惑力，但绝大部分人都是亏的，用老百姓的话来说就是，“99%的人是亏的”，一个普通家庭最少也会亏500多元，在笔者调查的官村，有一个平时做事较为谨慎的村民，每次买码一般都是5元、10元的买，最多不会超过50元，到今年3月份，他也亏了600多元，而亏的最多的则达到了3万多元，在贺村，就有一位农民亏了3万元，后来他老婆坚决不让他搞了，家里还有3个孩子读书，如果再搞下去的话，孩子读书都读不起了，在官村，只有一个村民中了1万元，其他的村民都是亏，以家庭为单位的保守估计，农户在“买码”上的平均支出约为3000到4000元。有钱的就多买，没钱的就少买，男女老少齐上阵，每个人都是几十几百的买，很多年轻人都是上万的搞。在贺村四组，有一位60多岁的老人，她平时是不打麻将的，看都不看一眼，她的老伴打麻将，她就跟老伴吵架，出人意料的是，她竟然也迷上了“买码”，天天拿着放大镜研究“码报”。
取消农业税后，农民的生活较之于以前确实是舒服多了，但乡村社会却显得更加散漫无力。在调查中，就有人认为不应把农村地下六合彩太当成一回事，最好的办法是让它自生自灭，等农民没有钱了，自然就不会买了，但当我们意识到“买码”给农村社会带来的恶劣影响时，我们就会发现这种看法其实是非常错误的。首先，“买码”把很多家庭搞穷了，很多农户的家底本来就很薄，经过两年的休养生息，手头刚刚宽松了一点，地下六合彩就来了，在不到半年的时间里，就有6成农户的积蓄被掏空了，农民一下子就回到了取消农业税前的状态，2006年开春，很多农民连买种子、化肥的钱都没有了，只能向老板赊账，在集市上的一家农资商店，一位老板由于担心货款不能及时收上来，都不敢再赊账了，这就严重影响了春季生产；其次，“买码”导致家庭矛盾增多，通常表现为夫妻双方中的一方要买，一方不准买，严重的甚至导致家庭破裂，另一种情况是，夫妻双方都买，很容易导致家庭贫困化，严重的甚至导致自杀，还有一种情况是，父母与子女关系紧张，导致家庭不和睦，有的还演变为了恶性事件，吕村3组的一个普通家庭，父母和儿子都“买码”，家中经济日趋紧张，有一次，14岁的儿子向妈妈要钱“买码”，妈妈不给钱，母子俩就吵了起来，妈妈一气之下就打了儿子，儿子竟然喝了农药1605，由于中毒太深，没能抢救过来；再次，“买码”之风盛行严重了破坏了社会风气，最直接的是导致偷盗现象增多，由于很多人亏了钱，正常的生产生活难以维系，很多人干起了小偷小摸的勾当，在2006年春季，就有很多农户由于没钱准备年货，偷别人家晾晒的“腊货”，这种影响的另一个表现就是“买码”鄙视勤劳致富，追求投机主义的一夜暴富，这种心理支配下的农民行动势必会影响农业生产，危及乡村社会的和谐；另外，“买码”之风盛行还妨碍了当地新农村建设的顺利开展，男女老少齐“买码”的时候正是当地推行新型农村合作医疗试点的时候，很多农民都不愿参加新型合作医疗，每人15元的费用很难收上来，在笔者调查的官村，村干部先后做了三轮工作才使参加率达到70%，没办法，为了达到上面规定的85%的最低标准，村里只好先垫付了1400元，而此时村民为了“买码”正从口袋里毫不犹豫地掏出远远多于15元的钞票。
这里的问题是，在取消农业税后不到两年的时间里，地下六合彩为什么会在一些农村迅速蔓延开来呢？首先是因为这种地下六合彩具有高风险、高收益的特征，如果运气好的话，投入1块钱就会获得40块钱，所以农民往往被它的高收益所吸引，对高风险却视而不见，为了发财就一哄而上，导致大量资金被卷走，农村地下六合彩之所以会有这么大的吸引力，最直接的原因恐怕是市场经济背景下农民的机会主义求富心理，而农村地下六合彩无疑迎合了农民的这种需要。其次，取消农业税后乡村组织进一步弱化，社会控制能力进一步削弱，税费改革的基本取向是减轻农民负担，取消农业税以后，这一目的基本上达到了，但为了巩固税费改革的成果，防止农民负担出现反弹，必然要实施乡村体制改革为其配套改革，在笔者调查的这个镇，乡村体制改革就是精简机构，分流人员，合村并组，并取消了村民小组长，这种“减人减事”式的改革大大弱化了乡村两级组织的权力，一方面使乡村干部不知道该干什么，无所适从，另一方面导致农村的公益事业无人管，农村公共物品严重匮乏，再加上取消农业税以后乡村两级组织正常运转所需要的经费无法得到满足，乡镇财源枯竭，必然导致乡村两级组织无法有效应对社会风险，无法进行有效的社会控制，对地下六合彩打击不力，笔者调查的贺村一个村民小组竟然就有2个“黑码庄”，最开始的“小码庄”大多是村里的小混混，胆子比较大，接着他们又带动了村庄中的有钱人成为“小码庄”，“小码庄”都是村庄中的农民，这些人都赚了几万块钱，却给本村村民和当地经济带来了重大损失，大多数乡村干部对之都是睁一只眼闭一只眼，有些干部也是“码民”，当笔者问到村干部为什么不管时，农民说，“村干部管这个” ？“他们管不到”，“他们还不是在搞，难道他不想钱”。这反映出改革后的乡村组织在应对社会问题时是何等的无力，其社会控制能力是何等的弱，正是乡村组织的弱化才给乡村混混、地下六合彩等不法现象以生存的空间，这已威胁到了乡村社会的基本秩序。再次，农村思想政治工作弱化的非常厉害，农民的思想问题和社会风气问题日益凸显出来，国家的政策是好，一开始老百姓还比较感恩，但很快就有农民嫌补贴少了，打麻将都不够，更不用说用来“买码”了，取消农业税后，农民好不容易有了两个钱就拿去买码，有的甚至因此倾家荡产、家庭破裂，这不能不引起政策制定者和执行者的警醒和反思。在传统社会，减免3年赋税的皇帝就是明君，而现在不光彻底废除了农业税，种地还有补贴，的确是几千年来的未有之事，可现在农民有了钱就去“买码”，还口口声声这是个人的事情，自己的钱愿用来干嘛就干嘛，谁也管不着。取消农业税以后，乡村干部不再向农民收税了，农民的生产、生活都非常自由，农民的小日子过的很舒服，但乡村社会也更加的散漫无力，集体化时期建构起来的集体观念和传统的村庄共同体观念几乎丧失殆尽，这种基于个体自由的软绵绵的幸福景观让人沉醉，但也隐藏着诸多的危机，“买码”之风盛行就是较为明显的一例，在调查中，很多农民反映当今的社会风气太差，而社会风气不正，主要是因为乡村两级组织在取消农业税后没有及时做好其他层面的配套工作，主要是农村的思想政治工作，从而无法在乡村社会的政治社会生活中发挥主心骨的作用。最后，取消农业税以后，农民的文化生活更加贫乏，大量的闲暇时间无法打发，再加上市场经济背景下日益强化的趋利动机，所以才会有“买码”之风的盛行。农民现在的闲暇时间非常多，随着农业生产机械化程度的提高，一年只有3个月的农忙时间，其他的时间都是玩，在集体化时期，农忙的时候搞生产，农闲的时候搞建设，没有闲暇，农民在一起搞生产、建设，彼此之间的交往也比较多，每个生产大队基本上都成立了毛泽东思想文艺宣传队，与现在闲暇时间的无聊相比，很多中老年农民倒很怀念那个时代，在80年代初的时候，大家还会聚在一起学骑自行车，闲暇时间过的也很有意思，现在则没什么可学的了，闲暇时间除了打麻将，就是打瞌睡，在调查中，我们遇到一位中年农民，坐在春天的太阳下放牛，很是舒服，放一会就回家，坐在家里打瞌睡，或者打打麻将，用他自己的话来说就是，“真是很无聊”。中国农民的日常生活，用费孝通的话来讲，就是“消遣”，而非西方意义上的“消费”，[4]用农民自己的话来说，就是“穷作乐”，即通过“看戏”、生产合作等公共活动增加人们之间的公共交往，从而使人们在交往中获得生活的意义，分田到户尤其是取消农业税以来，“农民各搞各的”，村庄的公共活动几乎没有了，村民之间的交往也日趋减少，原子化趋势增强，村庄由熟人社会向半熟人社会转变，而农民的闲暇时间却越来越多，这就导致农民的闲暇时间无法打发，乡村文化生活严重匮乏，这是“买码”、“邪教”等非法事物出现的政治社会背景，在“买码”的过程中，一般的老百姓每次买的并不大，只是好玩，大家在一起研究“码报”，交流经验，无形中增多了交往，增添了许多乐趣，在“开码”的那天，大人小孩一起期盼着结果，比现在过年还要热闹，以前赶人情的时候，大家都是打麻将，现在都改谈“买码”了，“买码”在某种意义上成了农民的一种消遣方式。
取消农业税以后，农村地下六合彩在一些农村进一步蔓延开来，转瞬间就卷走了取消农业税给农民带来的好处，好政策竟然遭遇了这样一件坏事情，促使我们在取消农业税的同时，要进一步做好其他层面的工作，主要是强化乡村两级组织的权力，增强其社会控制和社会危机应对能力，并且要加强农村思想政治工作，加强农村文化建设，动员村庄社区内部的力量，发挥村庄积极分子的作用，探索农村思想文化建设的长效机制，丰富农民的文化生活，使农民的闲暇时间过得充实而有意义，从而不给“买码”、“邪教”等非法事物以可乘之机。
三、结语
2005年，“卡特琳娜”和“丽塔”飓风袭击了美国，引发了美国社会的一场空前的灾害，同时也在美国知识界引起了一场关于“大政府”与“小政府”的大争论，[5]一种观点将自然灾害所引发的社会灾害归结为福利国家的恶果，其基本的立场是“政府不是问题的解决办法，而是问题本身”，反观当前我国学界主流在农村基层组织改革上的主张，其思路与上述立场同出一辙，认为基层治理中所有的问题都是因为基层组织的权力太大了，而改革就是要弱化乃至撤销它；然而，在飓风袭击之后，美国公众舆论中更强大的声音认为，从里根到克林顿再到布什所推动的“小政府”带来了最终的灾难性后果，这种观点认为恰恰是福利国家的瓦解和被取消才导致了一场人为的灾难，政府应该对这场灾难负主要责任，这种对自然灾害和社会风险的看法为我们思考当前的基层组织改革提供了借鉴。
一场自然灾害，重新点燃了美国主流政治话语中“大政府”和“小政府”的争论，遗憾的是，禽流感疫情的发生和地下六合彩的蔓延并没有引起我国知识界的重视，人们最多把它们看作生物技术和农民素质方面的问题，而笔者的调查则显示，当前的农村基层组织在应对自然灾害和社会危机面前是何等的被动和无力，平静下面隐藏着巨大的危机，这一点应该引起我们的足够的警醒，从社会风险的视角看，应该强化乡村两级组织的权力，以提高其社会危机应对能力。
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[1] 申端锋，《税费改革后的中国农村：问题与对策》，《甘肃理论学刊》，2006年第六期。
[2] 贺雪峰，《合村并租，遗患无穷》，《调研世界》，2006年第11期。
[3] 申端锋，《禽流感拷问税改后乡村组织的危机应对能力》，《调研世界》，2006年第2期。
[4] 费孝通，《云南三村》，天津人民出版社，1990。
[5] 童小溪，《飓风卷起“小政府”与“大政府”争论》，《社会科学报》，2006年3月2日。
