2005年被称为中国的改革攻坚年。乡镇改革是改革攻坚的重要内容，既在农村综合改革的部署之内，也在政府体制改革的格局之中。农业税全面取消，将这项改革置于更加复杂的社会环境之中。整体而言，这一年的乡镇改革，还是在区划撤并、机构精简、人员分流的轨道上游走。历史上这种努力并不成功，现在以更大力度重新操作，效果如何还需要时间的检验。个别地方的乡镇改革在直接选举、党政交叉任职等方面有所突破，这种突破带来别开生面的启发和鼓舞，但是能否给乡镇政府带来崭新气象，现在断言也为时过早。
本文认为，乡镇改革作为话题虽然炙手可热，政策意见甚多，但是，就改革本身而言，攻坚刚刚展开，艰难尚在其后。目前，改革基本上聚焦于乡镇机构的外在规模，做的主要是人多人少的文章。规模问题固然重要，但是，如何催生新的政府运行机制，让“服务型政府”具有内在的组织结构基础和制度基础，是一个更具根本性的问题。一个政府的“服务型”特征，不在于是否有政治承诺，而在于是否有相应的组织制度安排和结构性力量做支撑。改革的深入，还需要在机构设置、人员数量之外大做文章，解决乡镇政府目前存在的一系列运行机制问题。
一、乡镇政府的权力构造问题
作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府！有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。乡镇政府究竟需要怎样的权力体系，这是一个必须解决的问题。除非彻底取消这级政府，否则，只要这个政府还存在，或者说只要这个政府还负有管理乡村社会、提供公共服务之责，就无法回避权力体系如何安排的问题。现在的乡镇政府在权力构造上有如下特征：
1、一体性机构。乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政府之间权力关系上是一种授权关系，不是制度化的分权关系。研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体业务工作。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。
2、一元化权力。乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都直接归于党委书记。党委书记可以直接决定乡镇所有人员的工作分工，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，其实只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手”。从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。一般情况下书记可以根据情况赋予或者收回乡镇长的财务签批权。
3、内部单位“半盘活棋”。乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。但是，乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县（市）委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县（市）人事局，工勤编制人员的调配属于县（市）劳动局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，他要求调入而上级部门没有同意，那么他没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有一半权力，所以称“半盘活棋”。在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主在编制之外直接聘用临时工作人员。
4、垂直单位“一盘死棋”。从人事管理来说，垂直单位的人员安排完全属于条条，乡镇政府没有任何正式介入途径。从经费来看，垂直单位也基本上是条条管理，首先人员工资是条条划拨。在条条内部，经费渠道则是依据部门不同而有所不同，有的是统收统支，有的是管理费分成，也有是经费包干。如公安派出所，通常情况是县市公安局负责划拨人员工资，有的有一部分办案经费，有的则完全没有办案经费。这些派出所的办公经费，主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠驻地乡镇政府资助。从工作来看，乡镇政府与垂直单位的关系甚是复杂。这些垂直单位都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是，这些部门都是乡镇政府无权管理的。乡镇领导人对此抱怨甚多。第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。第三，垂直管理造成政府部门人员的利益分化，在上划部门和地方部门之间，工资收入和福利待遇很大，是人为地制造政府内部的矛盾。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。这些意见难免有失偏颇，但是值得注意。垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于“一盘死棋”。
下一步的乡镇改革，应该对于这种畸形的权力结构进行改造。只要乡镇还作为基层政府存在，上级对于乡镇还有所期冀，农民对于乡镇有所需求，就要让乡镇的权力构造与使命职责相匹配。
二、乡镇政府的问责方向问题
乡镇政府是基层政府，是直接为农民做事情的机构。从道理上讲，问责制度的安排应该突显农民的参与和监督。但是，目前的乡镇问责主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，主要在自上而下的政府体系中封闭运行。有的基层领导说：“现在的政府管理，比计划经济还要计划经济”。基层政府的服务对象——乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。所以，我们称这样的问责制度为“逆向问责”。
1、来自县市的问责安排。乡镇面对的考核指标体系庞大而细密， 通常有三方面内容：经济发展指标如财政税收、农民收入、个体私营经济、招商引资等，精神文明指标如法制建设、社会稳定、文明创建、报刊征订等，党的建设指标如组织建设、民主选举、宣传工作等。各项工作不仅有指标要求，而且将这些指标折算为分数，在不同单位间进行排序。一年之中，不断有人下来检查，岁末季节检查者更是成群结队。在乡镇考核体系中，居于中心地位的是一票否决。实行一票否决的考核项目主要有计划生育、社会治安综合治理、财政收入等，还有对党风廉政、农民负担、信访等实行一票否决者。在众多考核指标中，如果这个一票否决的指标没有达到，其他各项工作无论怎么好，这个乡镇就不能评先进，乡镇主要负责人也不能晋升，工资奖金也受影响。一票否决确实有效果，但问题也非常明显：一是往往搞得人人自危，为了避免被否决而搞强迫命令，引发冲突事件；二是直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义；三是一票否决对特殊情况和历史遗留问题影响考虑不够，因为有些问题是前任工作隐患造成的，问题爆发后记到现任头上不合理。数量化考核以科学化为名，其实弊端深重。一些工作内容是可以量化的，但是因为量化以后的检查核实无法到位，所以都变成了数字游戏，可以任意编造。一些工作内容是无法量化的，但是非要量化，于是搞出一些啼笑皆非的事情。更重要的是，考核业绩如何，有时候完全取决于与检查考核者的“关系”。县乡干部都知道个中玄虚，但不得不一本正经地应付。
2、乡镇内部的问责安排。乡镇内部也有一整套的考核激励规定。乡镇的内部考核办法可以分两类。第一类比较简略，基本办法是年终对个人或者单项工作，按照一定的百分比评出等级，确定出优秀、合格、不合格等次。这样的乡镇是少数。第二类考核办法具体细致，有一套完整程序和记分办法。这类乡镇占大多数。这类乡镇又可以分为有两种情况。一种是主要考核业绩指标，看重工作完成的结果；一种则非常具体，不仅考核工作成果，而且考核具体的工作过程，连日常的行为表现也考核在内。以对乡镇“包村”干部的考核为例，前者主要考核是否完成了既定任务，如发展了多少亩大棚蔬菜，扶持了几个个体户，输出了几个劳动力等，每完成一项记多少分。后者不仅考核是否完成了工作指标，而且考核在村里住了几天，开了几次村民会议，在村里的上班情况等。所有的乡镇领导人都感到近些年考核内容越来越细致了。但是，这些被调查的乡镇领导人认为，乡村干部的工作积极性，并没有随着考核体系的日趋严密而不断提高。
3、问责体系的重心。乡镇问责体系的基本点有两个，一个是稳定，底线是没有群体事件，没有超越许可的上访；一个是发展，底线是工资正常发，政府正常转，在此基础上发展速度越快越好。乡镇对于发展问题的关怀，首先是着眼于政府收入。乡镇政府最热衷的事情是上项目，项目主要有两种。第一种是招商引资上企业项目。在政府的逐级考核中，这方面工作具有突出地位，市对县、县对乡，都有硬指标，有的甚至提出“招商引资论英雄”，“招商引资排座次”，“招商引资用干部”。 有的地方搞政府机关人人招商，完不成任务者“就地免除职务，专职招商引资”。因此，招商引资的竞争异常激烈，竞争的条件往往主要在土地上面，经常听到所谓“零地价”招商，“白送厂房和土地”等等。第二种项目是到上级政府部门“争”“跑”项目，主要是政府的各种专项拨款、政府直接投资的工程等。通常的说法是要加大“争跑力度”。当前如退耕还林、水利工程、农民职业培训等项目，都是“争跑”热点。拿到这些项目既可以办实事，也可以增加政府收入，如退耕还林的补助款项可以直接转变为农民的税费留在政府。
在一个市场经济的社会里，这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，现在却要面向上级政府提供这些的考核性产品。乡镇政府为考核而工作，有时候确实办了实事，也有时候仅仅是为考核而奔忙，与农民无涉，还有时候则是对农村正常发展的损害，有些乡村干部直截了当地说自己的工作是在“扰民”。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会需要，也脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。与人民公社时期的激励制度比较，不仅不是与时俱进，而且是一种倒退。要把乡镇政府改革成为面向农民的服务型政府，这样的问责机制必须调整。
三、乡镇政府的应酬活动问题
听乡镇领导谈工作体会，许多人大发感慨：“会议多，文件多，汇报多，接待多，检查多，常年累月穷于应付，经常感到忙得没有头绪”。我们把这些经常性活动统称为“应酬”。现在，乡镇政府的巨大苦恼是为这种种应酬所困绕，应酬活动严重地冲淡了各种从农民需要出发的实际性工作。
1、会议。根据我们对10个省20个乡镇的访谈估算，乡镇主要领导人参加县（市）召开的会议，整体来说一年在60次左右，每周一或两次。其中最少的每年30次，基本上每月两次；最多一年80次，每月六七次。绝大部分会议都是半天。在参加上级召开的种种会议之外，本乡镇也召集村干部会议。与县里不同的是，各乡镇自己召集会议明显减少。主要原因是现在召集村干部开会有一定难度，相当部分村干部对参加会议很消极。这些乡镇召集村主要干部会议每年在20次以内，不少只有十来次。取代会议部署工作的办法通常是让包村干部转达和下发文件等。
2、文件。一个乡镇一年中接受的上级文件总量在300至500种之间。这些文件主要来自县（市）领导部门，也有少量来自地（市）或者省级部门。如河北的一个镇，2003年接受的上级文件是470种，其中来自县级的有451种，来自市级的有12种，来自省级的7种。来自县级的文件半数以上是部署工作任务的。乡镇在通过文件接受任务的同时，也大量向村庄等单位下发文件。大致来说，每个乡镇一年中下发的文件在100种左右。根据我们在浙江一个镇的调查，该镇2003年一年下发的文件（意见、通知）是180个。这些文件根据内容可以分为3大类，其中明确向各村下达工作任务、提出目标要求的有70个。
3、汇报。这里的汇报是指书面形式的汇报总结材料。在这些乡镇中，通过党政办公室系统向上报送的汇报材料一年在70种至100种之间，这还不包括计划生育系统的汇报材料。通常凡是有检查有考核的工作，都需要有专门的书面材料，如财政增收、农民增收、组织建设、基层民主建设、综合治理、纪检、招商引资、普法、扶贫、三个代表学习活动等等。为了应对这个工作，每一个乡镇都投入相当的人力物力。
4、接待。乡镇领导介绍，整个80年代检查考核少，上级来人很少，更重要的是，下来的人不需特殊招待，甚至县委书记下到乡镇也都在食堂就餐。90年代初期情况开始变化，检查评比烦琐复杂起来，上边来人明显增多，接待工作日渐繁重，接待花样不断翻新。现在，接待已经成为乡镇政府的沉重负担。平常时间来人就不少，年末检查考核更是成群结队。计划生育部门下乡镇的时间最为有规律，每个季度甚至每个月都有例行检查，其它部门则取决于具体情况。许多乡镇领导人谈到，若干县（市）部门的人员下乡镇，往往是在临近中午，目标是奔着吃饭，所谓工作用几分钟就可以谈定，或者打个电话也可以解决。有的乡镇书记谈到，三分之二以上的上级来人没有任何积极作用。从乡镇主要领导人接待时间来看，乡镇之间差别较大，最少的说20天，最多的说300天。总体来看，这些主要领导人每年大约100至150天里有接待活动。从费用来看，一般在帐目上反映不出全部接待花费。有的乡镇书记说：“在决算报表上，我镇的招待费用是五万元，其实去年真正花费是十六万，我们的全部财政收入是一百二十万元”。在有些情况下，有些重要人员来，接待规格需要升级，比如要到城里高档些的场所安排招待活动，甚至酒席过后要安排唱歌、桑那、打牌等活动。
5、检查。检查名目繁多，通常上边有什么部门就会有什么检查，或者上边安排了什么重要活动，也就有什么样的检查。大致而言，需要乡镇主要领导出面接待的检查活动，平均一个乡镇全年在 20起至40起之间。乡镇各个站所独立安排接待的检查不在此列。 部分工作检查止于“文头”。这类工作基本上是从接受上级文件开始，在发出本级文件后即告结束，所谓“用文件落实文件”。一些政治学习类、精神文明类、廉正建设类的工作任务，往往如此办理。部分工作检查止于“墙头”。主要表现在基层组织制度建设工作中，比如党支部工作制度、村委会工作制度、村务公开制度、党员学习制度之类，统统检查是否“制度上墙”。这样的检查，基本上是“看墙头”。也有部分检查要深入些，需要看文件柜，诸如“党员学习日” 的会议记录、“民主活动日” 的记录之类，这类工作的应付办法是请人现编现写，有的是直接把上年的记录本换成当年的封皮。在应对自上而下的检查中，地方上存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来，共同应付；如果是市里来检查，县、乡、村则都紧急动员起来，共同应付。在这个过程中，检查者永远处于孤立，犹如一叶扁舟驶入汪洋大海。被检查者利益一致，团结一心，共同对“上”，犹如布下天罗地网，将检查活动消解于无形。谈及这种上级检查的“孤舟效应”，有乡镇干部称为“魔高一尺，道高一长”。
任何政府运行必然要有会议、文件、汇报检查等活动相伴随，因此，一般地批评应酬是没有道理的。问题在于，当下基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥但应酬风头依然强健。应酬中滋生出工作方面的形式主义，甚至直接造就弄虚作假；应酬中滋生出个人方面的腐败，为了与检查人员搞好关系，越来越多地使用非常手段，高档消费、红包相送不断普及；应酬中滋生出上下互不信任，甚至互相指责，上级说下级敷衍塞责，弄虚作假，搞坏了风气；下级则指责上级不切实际，强迫命令，好大喜功，简直是“逼良为娼”。大家都在痛斥上级，都认为问题出在上边。应酬泛滥被指责为不务正业，但是，这显然不能主要归咎于乡镇政府本身。
四、乡镇政府的村级管理问题
上个世纪90年代以来，乡村两级组织的关系经历了一个耐人寻味的变化过程：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村级组织的行政性控制性并未相应消解，某些环节比人民公社还强劲。这两种力量相互作用的结果是，形式上乡镇对村庄的控制强化了，实质上基层政府与村庄社会脱节了。
1、乡镇对村干部的管理。虽然村干部的基本身份是村民，但是，乡镇对于他们基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。在我们调查的20个乡镇中，全部对村干部实行目标责任制考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。与前几年相比，目标责任制内容越来越多，指标越来越细，物质奖励的比重越来越大。有半数乡镇领导人认为目标责任制效果较好或者有一定效果，另外半数认为效果比较差或者是空有其名。根据考核办法的严密程度不同，可以分为两类。第一类是记分式考核。对于村级干部的工作采取量化计分的考核，有一套比较严格的分数计算办法，依据分数安排奖惩。大多数乡镇实行这样的考核办法。考核内容主要是根据上级机关对乡镇的考核目标分解而成，涉及物质文明和精神文明建设的方方面面。乡镇根据各项目标任务的完成情况打分，确定不同的工作业绩等级，根据等级确定村干部奖金补贴。第二类是非记分式考核。这种考核更强调重点项目的完成情况。从奖惩来看，通常也不折算为总分数以后才兑现，而是直接根据某项任务的完成情况单独结算。比如说，完成了税费任务就直接给提成或奖励，完不成任务就直接算罚款，单项结算，不必先换算成分数，再按照分数算奖罚。这个办法的核心也是物质奖励，但同时也比较重视非物质因素的激励。
2、乡镇对村财务的掌控。上个世纪90年中期以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计帐目，不直接代管现金， 随后发展为比较普遍的“双代管”，帐目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。农村税费改革以后，不少地方的村干部工资都直接来自转移支付，村级财务基本消亡。许多乡镇领导人从工作体会出发总结了村账乡管的利弊。好处是：规范了村级财务秩序，减少了村级财务混乱；减少了财务问题引起的干群纠纷；控制或减少了村组债务。不好的地方是：村账乡管的起因是担心村里乱用公款，但是乡镇代管后也发生乱用挪用；村级没有独立的财权，影响村干部工作的积极性，降低办事效率；统一管理要收取费用，增加了村里的负担，也增加了乡镇财务工作量；村务开支大事小事都要向政府请示，不符合村民自治的原则。
3、乡镇的管片和包村制度。乡镇安排某个政府干部负责联系协助一个村的工作，通常称为“干部包村”；乡镇安排专人甚至成立专门机构统一协调管理几个 村的工作，通常称为“管片” 或“管理区”。通常管理区或管片主要负责人由乡镇副职领导担任。大部分乡镇的管片不构成一个相对独立的管理层次，主要任务是按照乡镇党委的部署，落实督促完成各项工作。小量乡镇的管片则相当于一个独立机构，对于村级组织有非常实在的管理权力，如考核村干部、选拔村级班子、决定村干部的工资、审批村级财务、推荐村组干部等。不少乡镇领导反映，乡镇合并以后，管理幅度增大，干部不好安排，所以要增设管片。值得注意的是，随着乡镇撤并的发展，管片可能成为新的机构生长点和干部扩张渠道。
干部包村是农村工作的重要传统。几乎村庄的所有事务，特别是乡镇部署给村级的工作任务，都由包村干部督促协同村级干部落实。当村庄有某些不稳定因素或者重大事件发生时，包村干部要全力投入解决。比如过去收取税费、组织村级班子的换届选举、处理农民上访等，包村干部都要在一线。有的村庄因为种种原因两委班子瘫痪，包村干部直接要出任村主要干部。近年来，有的省市机关大规模地下派干部包村驻点，有的一次派出上千上万名干部。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，我们接触的乡镇领导人普遍不认同。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，倒是给乡镇政府平添若干接待服务的工作量。
4、难以驾御的村庄。对于乡镇政府来说，村级干部越来越不得力，越来越难以驾御。部分地方的村庄干部工作积极性有所提高，主要原因是：工资有所增加；当干部有利益；精简增加了竞争压力；乡镇领导的管理方法改善。但是，多数地方的村庄干部积极性下降，主要原因有：报酬低而且工资没保障；上级任务难落实，村里纠纷难排解；乡镇领导的腐败败坏了党委政府的形象，村干部对上级失去信心；村级民主选举，担心若过于服从乡镇政府会被村民选下去等等。需要反思的问题是：“政府应该怎样管理农村？”
政府运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。但是，如果要重新塑造乡镇政府，让这级政府真正做到农民需要作为运行核心，现行乡镇对村庄的领导方式必须改变。
五、乡镇政府的公共服务问题
乡村公共服务包括治安、教育、医疗卫生、基础设施、社会救助、环境保护等有若干方面。虽然“建立服务型政府”已经提出若干年，在基层干部的语言中耳熟能详，公共服务领域问题很多，不仅公共服务本身质量不告，而且还没有真正成为乡镇政府的工作重心。
1、乡村治安。从现状看，大部分地方治安状况良好。基本特征是农村的恶性案件、刑事案件减少，财产方面的盗窃案件增加。从变化趋势看，乡村治安比前几年有所好转。基层干部认为，治安好转的原因主要有：第一，各级政府抓得紧，采取有力措施集中整治，特别是治安综合治理搞一票否决效果很明显；第二，农民倾心于发展经济，乡村闲人少了；第三，农民法制意识增强，有了冲突矛盾越来越自觉地依据政策法律来解决。乡镇政府改善治安状况的措施，主要是加强治安防范工作，具体办法如乡镇公安派出所增加警力、村级搞联防巡逻、乡村干部实行治安责任制等等。值得注意的是，部分地方的社会治安不好显然与农村干群矛盾有关。有些治安案件明显主要针对乡村干部，如破坏干部家里的庄稼、耕牛，放火烧干部家里的柴草堆等。有的乡镇书记提出的解决办法之一是：“给村干部上家庭财产保险”。表面上看，治安比五六年前好，主要是刑事案件发案率减少了；但是进一步看，形势比前几年严峻，压力越来越大。有些深层的威胁因素不仅没有消解，甚至还在生成和积累。第一，群体性事件的发生基础大量存在，难以保证不被一些偶然因素触发。虽然这几年的农村政策转变改善了农民的心绪，政府威信有所提高，但是农民对于基层干部的信任并没有增加。第二，社会上黑恶势力依然是增长势头，对于党政机关的渗透更加复杂，治安管理更加困难。第三，一些地方不同类型的宗教力量发展较快，对于社会形势的直接影响也在显现出来。
2、乡村教育。现在，义务教育经费已经基本实现了县级统筹，效果是积极的，主要表现为县统筹后教师工资比较有保障，消除了乡镇之间教师待遇不一的现象，教师队伍比较稳定。从减轻乡镇财政和农民负担来看，乡镇之间情况不同，有的乡镇表示没有减少财政负担，有的乡镇表示减轻了农民负担，有的乡镇表示减轻了工作压力。与前几年比较，乡村教育的进步表现在如下几个方面：学校危房减少，教学设施有所加强，教学条件大大改善；教学质量有所提高；提到教师待遇提高，教师的心态比较好。存在的突出问题有：教师素质较低，教学水平低；中小学收费太高；教育经费不足；前几年向农民集资贷款兴建学校，债务难偿还；提到中小学生辍学率较高。 许多乡镇领导人对于前些年的普及义务教育工作怨言甚多。国家投入有限，却用强大的行政命令连续几年搞普九达标，结出了畸形的果实。硬件方面确实显著改革了农村学校的条件，但留下了严重的后遗症，基层政府和农民都在付出代价。在上级高压之下乡村被迫举债建学校，在债务等因素驱动下的学校又高收费，许多孩子被高收费“逼”出了学校，初中辍学率居高不下，有的地方高达百分之三四十。现在学龄孩子少了，又在大规模并校，当年含辛茹苦建起的学校空虚闲置。这是公共服务领域特别需要反思的政府行为。
3、乡村医疗卫生。首先，我们应该看到公共卫生领域的进步。主要表现在：首先是医疗点增多，医院设施比以前好转；其次是农村医疗个体户数量增加了，农民方便了；第三是农村医疗人员素质有了一定提高。 但是，问题也很明显，主要表现在：第一，农民没有医疗保险，医药费用太贵，因病致贫非常普遍；第二，乡村医务人员技术水平低；第三，乡镇卫生院经费紧张，条件很差，管理落后，收费不合理；第四，乡村社区卫生服务滞后；第五，农村医疗卫生中的假冒伪劣问题严重。 解决农民的医疗卫生问题，上层已有共识，政策也有部署，就是推行新的合作医疗。但从我们的调查看，形势不容乐观。现在的试点，上级要求很急，工作力度很大，已经出现运动式特征。比如规定在几个月之内，农民的参保率要达到80%，实际上农民积极性不高，乡镇为了完成比例，被迫带农民交款。在目前乡镇的财政状态下，成为巨大的压力。农民的实际参保率非常低，原因是不认同，认为这个办法靠不住。基金运转缺乏透明度，农民不放心。在运行中报销率也较低，对生大病的农户帮助效果不明显。对于目前正在推进的新型合作医疗试点，许多基层领导认为难以行得通。基层政府仍然在用行政命令的方式抓工作，表面上推进很快，实际上质量很低。
公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够，但在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。乡村公共服务面临的真正困境是：基层政府志不在此，或者说基层政府致力于公共服务的动力不足。目前，虽然税改以后乡镇政府的行政性事务减少了，人员的富裕更加突出，但是，从乡镇政府的运作结构本身来讲，他们并没有动力在教育、卫生等公共服务上多下功夫。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。因为这些领域的政府业绩评价具有两重性。一方面，此类工作最不容易短期内出成绩，或者是出了政绩也是难以直接测量的；另一方面，此类工作可以说比较容易造假，或者说也容易出成绩，在许多时候可以直接编造数字上报。与经济增长等方面的考核比较，这类工作自上而下的监督考核更难奏效。做好这类工作特别需要深刻的使命意识和有效的责任机制。近两年政府的努力，只是在解决投入问题方面有显著改善，但在建立基层政府对于公共服务的动力基础和责任机制方面，还有许多事情没有做。这些事情需要立足于政府改革，改革的重心应当是引入农民的问责，因为这些服务需求是由农民生发出来的，农民最关心，也最有力量评价和监督。
结语：
乡镇改革的难度在于：乡镇改革，不能只改乡镇。权力配置怎样才合理，乡镇政府本身无权安排；种种应酬怎样才能杜绝，乡镇政府也不能自主。问责如何转向农民，乡镇与村庄的关系如何理顺，公共服务怎样才能成为乡镇政府的运行核心，则涉及上下左右众多的权利关系。显然，这些问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的。如果说精简机构可以轰轰烈烈，能够立竿见影，机制转变则需要稳扎稳打，应当从政府运作的基础调整起。从根本上说，乡镇改革需要两个方向的互动。首先，需要与县市地方政府改革互动，需要整个政府体系改革的适应。特别是县乡之间，如何划分权利，分开责任，界定活动边界，需要做很多工作。其次，还要与村庄农民互动。乡镇政府现在不仅与上级政府没有理顺，与下边的基层社会也没有理顺。关键问题是，如何对待村庄的自治，建立与民间力量的协同共治关系，使乡村治理出现良好局面。现在，人们通常把乡镇机构改革与税费改革、财政体制改革、义务教育改革等称为农村综合改革，但是，这个今有这几个方面的“综合”显然还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。或者说，乡镇改革的根本性推进，需要市县政府运行机制的重大调整相配合。乡镇改革的成功，其实就是中国地方政府治理转型的实现。
本文认为，乡镇改革作为话题虽然炙手可热，政策意见甚多，但是，就改革本身而言，攻坚刚刚展开，艰难尚在其后。目前，改革基本上聚焦于乡镇机构的外在规模，做的主要是人多人少的文章。规模问题固然重要，但是，如何催生新的政府运行机制，让“服务型政府”具有内在的组织结构基础和制度基础，是一个更具根本性的问题。一个政府的“服务型”特征，不在于是否有政治承诺，而在于是否有相应的组织制度安排和结构性力量做支撑。改革的深入，还需要在机构设置、人员数量之外大做文章，解决乡镇政府目前存在的一系列运行机制问题。
一、乡镇政府的权力构造问题
作为一级政权，乡镇政府的权力体系是残缺而虚弱的。有的乡镇书记感叹：“乡镇政府实际上是个假政府！有权力的，能执法的，有好处的事情，全部被上边管了。”在这种条件下，上层又赋予乡镇以极其沉重的使命。于是，乡镇政府承受了不能承受之重，许多不规范行为由此而生。乡镇政府究竟需要怎样的权力体系，这是一个必须解决的问题。除非彻底取消这级政府，否则，只要这个政府还存在，或者说只要这个政府还负有管理乡村社会、提供公共服务之责，就无法回避权力体系如何安排的问题。现在的乡镇政府在权力构造上有如下特征：
1、一体性机构。乡镇层面存在形式上的党政机构分设，但是，党政机构实际上是高度一体化的。乡镇范围内的一切活动都是党委统筹安排，党委书记全面主持工作，乡镇长一般侧重负责抓经济工作。乡镇党委和乡镇政府之间权力关系上是一种授权关系，不是制度化的分权关系。研究部署工作基本上都是党政联席会，会议通常由党委书记主持。党委一般不单独开会，除非研究发展党员或者过组织生活等；乡镇政府一般也不单独开会，偶尔有乡镇长办公会，主要研究落实书记部署的具体工作。可以说，乡镇一级政府基本上没有独立于党委的权力。在日常运作中，乡镇党的机构和政府机构实际上浑然一体。不论党务的，还是行政的，不论事业的，还是群团的，在工作上完全是根据“中心工作”统一安排。“中心工作”是指党委统一部署的工作，区别于各个部门的具体业务工作。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入，一段时间内可能税费征收是中心工作，所有人员都要投入；或者，某些“敏感时期”来临前进村集中“排查不稳定因素”也是中心工作。从人员配置上看，党政机构也是不分彼此。比如作为综合协调部门的“办公室”，所有乡镇都是设一个，称“党政办公室”。虽然乡镇工作人员的职务和岗位分布有党政区别，实际工作中则完全混合使用。
2、一元化权力。乡镇是比较彻底的党委书记一元化领导。不论是人财物，不论是党政经，决策权和指挥权都直接归于党委书记。党委书记可以直接决定乡镇所有人员的工作分工，可以直接决定乡镇中层人员的职务安排。党委书记的一元化权力还表现在对于乡镇长的直接领导。形式上，书记和乡镇长是所谓两个“一把手”，其实只有书记一个一把手。一位接受访谈的乡镇党委书记说：“如果乡镇长把党委书记看成是一把手，他自己就可能成为一把手，如果他不把书记看作一把手，他永远成不了一把手”。从乡镇财务管理来看，最高权力也归于党委书记。调查发现，乡镇财务审批签字有四种情况：第一种是书记负责签字；第二种是乡镇长负责签字；第三种是分限额签字，如500元以下乡镇长签字，超过500元书记签字；第四种是分工签字，通常是书记签批预算外资金，乡镇长签批预算内资金。一般情况下书记可以根据情况赋予或者收回乡镇长的财务签批权。
3、内部单位“半盘活棋”。乡镇层面的政府部门有两类，一类是乡镇政府的内部单位，如各种办公室、站、所、中心等；另一类是上级部门派驻在乡镇的机构，统称垂直单位，如公安派出所、工商管理所、税务所、土地所等。乡镇政府对于内部单位的管理权力，首先体现在可以决定这些单位的职位安排，如可以直接决定哪个人分配在哪个站所，哪个人担任站所长等；其次体现在可以直接决定这些单位人员的工资福利，如哪些部门是财政全额发工资，哪些部门是差额补助或自收自支等。但是，乡镇本身的人事权是在一个封闭的循环里行使。从本乡镇向外调出人员，或者从外部向本乡镇调进人员，必须由上级组织人事部门决定，乡镇只能提出建议。通常，行政编制人员和事业编制副科级以上人员的调配权力属于县（市）委组织部，副科级以下事业人员的调配权力属于县（市）人事局，工勤编制人员的调配属于县（市）劳动局。如乡镇内部的一个工作人员，工作无论多么令人不满意，乡镇领导人也无权把他辞退或者调出去，能做的只是向上级组织或人事部门提议调动。同样，如果乡镇领导人看好了一个非本乡镇的人，他要求调入而上级部门没有同意，那么他没有任何办法。相反，如果上级硬派进来他不愿意要的人，乡镇领导人也没有办法。可见，乡镇对于内部单位人员的管理只有一半权力，所以称“半盘活棋”。在编制内人员任用权力受到体制约束的情况下，不少乡镇领导人就自己做主在编制之外直接聘用临时工作人员。
4、垂直单位“一盘死棋”。从人事管理来说，垂直单位的人员安排完全属于条条，乡镇政府没有任何正式介入途径。从经费来看，垂直单位也基本上是条条管理，首先人员工资是条条划拨。在条条内部，经费渠道则是依据部门不同而有所不同，有的是统收统支，有的是管理费分成，也有是经费包干。如公安派出所，通常情况是县市公安局负责划拨人员工资，有的有一部分办案经费，有的则完全没有办案经费。这些派出所的办公经费，主要渠道有两个，一是依靠罚没款，一是依靠驻地乡镇政府资助。从工作来看，乡镇政府与垂直单位的关系甚是复杂。这些垂直单位都是公共管理职能很强的部门，乡镇政府必须依托这些部门，但是，这些部门都是乡镇政府无权管理的。乡镇领导人对此抱怨甚多。第一，垂直管理显示了对于基层政府的不信任。有些部门确实有必要垂直，有些部门则不然，留在地方干不好的事情，垂直以后照样办不好。问题的核心不在于归哪级管理，而是体制本身有问题。第二，垂直管理是上级政府与基层政府争夺利益，上划的都是有权有钱的部门，留给基层的都是没权没钱的单位。第三，垂直管理造成政府部门人员的利益分化，在上划部门和地方部门之间，工资收入和福利待遇很大，是人为地制造政府内部的矛盾。第四，垂直管理把基层政府的权力肢解了。这些意见难免有失偏颇，但是值得注意。垂直单位和内部单位在运作上成为两盘棋，乡镇政府对于垂直单位这盘棋基本上是看客，无法染指，无异于“一盘死棋”。
下一步的乡镇改革，应该对于这种畸形的权力结构进行改造。只要乡镇还作为基层政府存在，上级对于乡镇还有所期冀，农民对于乡镇有所需求，就要让乡镇的权力构造与使命职责相匹配。
二、乡镇政府的问责方向问题
乡镇政府是基层政府，是直接为农民做事情的机构。从道理上讲，问责制度的安排应该突显农民的参与和监督。但是，目前的乡镇问责主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，主要在自上而下的政府体系中封闭运行。有的基层领导说：“现在的政府管理，比计划经济还要计划经济”。基层政府的服务对象——乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。所以，我们称这样的问责制度为“逆向问责”。
1、来自县市的问责安排。乡镇面对的考核指标体系庞大而细密， 通常有三方面内容：经济发展指标如财政税收、农民收入、个体私营经济、招商引资等，精神文明指标如法制建设、社会稳定、文明创建、报刊征订等，党的建设指标如组织建设、民主选举、宣传工作等。各项工作不仅有指标要求，而且将这些指标折算为分数，在不同单位间进行排序。一年之中，不断有人下来检查，岁末季节检查者更是成群结队。在乡镇考核体系中，居于中心地位的是一票否决。实行一票否决的考核项目主要有计划生育、社会治安综合治理、财政收入等，还有对党风廉政、农民负担、信访等实行一票否决者。在众多考核指标中，如果这个一票否决的指标没有达到，其他各项工作无论怎么好，这个乡镇就不能评先进，乡镇主要负责人也不能晋升，工资奖金也受影响。一票否决确实有效果，但问题也非常明显：一是往往搞得人人自危，为了避免被否决而搞强迫命令，引发冲突事件；二是直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义；三是一票否决对特殊情况和历史遗留问题影响考虑不够，因为有些问题是前任工作隐患造成的，问题爆发后记到现任头上不合理。数量化考核以科学化为名，其实弊端深重。一些工作内容是可以量化的，但是因为量化以后的检查核实无法到位，所以都变成了数字游戏，可以任意编造。一些工作内容是无法量化的，但是非要量化，于是搞出一些啼笑皆非的事情。更重要的是，考核业绩如何，有时候完全取决于与检查考核者的“关系”。县乡干部都知道个中玄虚，但不得不一本正经地应付。
2、乡镇内部的问责安排。乡镇内部也有一整套的考核激励规定。乡镇的内部考核办法可以分两类。第一类比较简略，基本办法是年终对个人或者单项工作，按照一定的百分比评出等级，确定出优秀、合格、不合格等次。这样的乡镇是少数。第二类考核办法具体细致，有一套完整程序和记分办法。这类乡镇占大多数。这类乡镇又可以分为有两种情况。一种是主要考核业绩指标，看重工作完成的结果；一种则非常具体，不仅考核工作成果，而且考核具体的工作过程，连日常的行为表现也考核在内。以对乡镇“包村”干部的考核为例，前者主要考核是否完成了既定任务，如发展了多少亩大棚蔬菜，扶持了几个个体户，输出了几个劳动力等，每完成一项记多少分。后者不仅考核是否完成了工作指标，而且考核在村里住了几天，开了几次村民会议，在村里的上班情况等。所有的乡镇领导人都感到近些年考核内容越来越细致了。但是，这些被调查的乡镇领导人认为，乡村干部的工作积极性，并没有随着考核体系的日趋严密而不断提高。
3、问责体系的重心。乡镇问责体系的基本点有两个，一个是稳定，底线是没有群体事件，没有超越许可的上访；一个是发展，底线是工资正常发，政府正常转，在此基础上发展速度越快越好。乡镇对于发展问题的关怀，首先是着眼于政府收入。乡镇政府最热衷的事情是上项目，项目主要有两种。第一种是招商引资上企业项目。在政府的逐级考核中，这方面工作具有突出地位，市对县、县对乡，都有硬指标，有的甚至提出“招商引资论英雄”，“招商引资排座次”，“招商引资用干部”。 有的地方搞政府机关人人招商，完不成任务者“就地免除职务，专职招商引资”。因此，招商引资的竞争异常激烈，竞争的条件往往主要在土地上面，经常听到所谓“零地价”招商，“白送厂房和土地”等等。第二种项目是到上级政府部门“争”“跑”项目，主要是政府的各种专项拨款、政府直接投资的工程等。通常的说法是要加大“争跑力度”。当前如退耕还林、水利工程、农民职业培训等项目，都是“争跑”热点。拿到这些项目既可以办实事，也可以增加政府收入，如退耕还林的补助款项可以直接转变为农民的税费留在政府。
在一个市场经济的社会里，这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，现在却要面向上级政府提供这些的考核性产品。乡镇政府为考核而工作，有时候确实办了实事，也有时候仅仅是为考核而奔忙，与农民无涉，还有时候则是对农村正常发展的损害，有些乡村干部直截了当地说自己的工作是在“扰民”。总的来看，这种问责安排既脱离基层社会需要，也脱离广大农村民众参与，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。与人民公社时期的激励制度比较，不仅不是与时俱进，而且是一种倒退。要把乡镇政府改革成为面向农民的服务型政府，这样的问责机制必须调整。
三、乡镇政府的应酬活动问题
听乡镇领导谈工作体会，许多人大发感慨：“会议多，文件多，汇报多，接待多，检查多，常年累月穷于应付，经常感到忙得没有头绪”。我们把这些经常性活动统称为“应酬”。现在，乡镇政府的巨大苦恼是为这种种应酬所困绕，应酬活动严重地冲淡了各种从农民需要出发的实际性工作。
1、会议。根据我们对10个省20个乡镇的访谈估算，乡镇主要领导人参加县（市）召开的会议，整体来说一年在60次左右，每周一或两次。其中最少的每年30次，基本上每月两次；最多一年80次，每月六七次。绝大部分会议都是半天。在参加上级召开的种种会议之外，本乡镇也召集村干部会议。与县里不同的是，各乡镇自己召集会议明显减少。主要原因是现在召集村干部开会有一定难度，相当部分村干部对参加会议很消极。这些乡镇召集村主要干部会议每年在20次以内，不少只有十来次。取代会议部署工作的办法通常是让包村干部转达和下发文件等。
2、文件。一个乡镇一年中接受的上级文件总量在300至500种之间。这些文件主要来自县（市）领导部门，也有少量来自地（市）或者省级部门。如河北的一个镇，2003年接受的上级文件是470种，其中来自县级的有451种，来自市级的有12种，来自省级的7种。来自县级的文件半数以上是部署工作任务的。乡镇在通过文件接受任务的同时，也大量向村庄等单位下发文件。大致来说，每个乡镇一年中下发的文件在100种左右。根据我们在浙江一个镇的调查，该镇2003年一年下发的文件（意见、通知）是180个。这些文件根据内容可以分为3大类，其中明确向各村下达工作任务、提出目标要求的有70个。
3、汇报。这里的汇报是指书面形式的汇报总结材料。在这些乡镇中，通过党政办公室系统向上报送的汇报材料一年在70种至100种之间，这还不包括计划生育系统的汇报材料。通常凡是有检查有考核的工作，都需要有专门的书面材料，如财政增收、农民增收、组织建设、基层民主建设、综合治理、纪检、招商引资、普法、扶贫、三个代表学习活动等等。为了应对这个工作，每一个乡镇都投入相当的人力物力。
4、接待。乡镇领导介绍，整个80年代检查考核少，上级来人很少，更重要的是，下来的人不需特殊招待，甚至县委书记下到乡镇也都在食堂就餐。90年代初期情况开始变化，检查评比烦琐复杂起来，上边来人明显增多，接待工作日渐繁重，接待花样不断翻新。现在，接待已经成为乡镇政府的沉重负担。平常时间来人就不少，年末检查考核更是成群结队。计划生育部门下乡镇的时间最为有规律，每个季度甚至每个月都有例行检查，其它部门则取决于具体情况。许多乡镇领导人谈到，若干县（市）部门的人员下乡镇，往往是在临近中午，目标是奔着吃饭，所谓工作用几分钟就可以谈定，或者打个电话也可以解决。有的乡镇书记谈到，三分之二以上的上级来人没有任何积极作用。从乡镇主要领导人接待时间来看，乡镇之间差别较大，最少的说20天，最多的说300天。总体来看，这些主要领导人每年大约100至150天里有接待活动。从费用来看，一般在帐目上反映不出全部接待花费。有的乡镇书记说：“在决算报表上，我镇的招待费用是五万元，其实去年真正花费是十六万，我们的全部财政收入是一百二十万元”。在有些情况下，有些重要人员来，接待规格需要升级，比如要到城里高档些的场所安排招待活动，甚至酒席过后要安排唱歌、桑那、打牌等活动。
5、检查。检查名目繁多，通常上边有什么部门就会有什么检查，或者上边安排了什么重要活动，也就有什么样的检查。大致而言，需要乡镇主要领导出面接待的检查活动，平均一个乡镇全年在 20起至40起之间。乡镇各个站所独立安排接待的检查不在此列。 部分工作检查止于“文头”。这类工作基本上是从接受上级文件开始，在发出本级文件后即告结束，所谓“用文件落实文件”。一些政治学习类、精神文明类、廉正建设类的工作任务，往往如此办理。部分工作检查止于“墙头”。主要表现在基层组织制度建设工作中，比如党支部工作制度、村委会工作制度、村务公开制度、党员学习制度之类，统统检查是否“制度上墙”。这样的检查，基本上是“看墙头”。也有部分检查要深入些，需要看文件柜，诸如“党员学习日” 的会议记录、“民主活动日” 的记录之类，这类工作的应付办法是请人现编现写，有的是直接把上年的记录本换成当年的封皮。在应对自上而下的检查中，地方上存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来，共同应付；如果是市里来检查，县、乡、村则都紧急动员起来，共同应付。在这个过程中，检查者永远处于孤立，犹如一叶扁舟驶入汪洋大海。被检查者利益一致，团结一心，共同对“上”，犹如布下天罗地网，将检查活动消解于无形。谈及这种上级检查的“孤舟效应”，有乡镇干部称为“魔高一尺，道高一长”。
任何政府运行必然要有会议、文件、汇报检查等活动相伴随，因此，一般地批评应酬是没有道理的。问题在于，当下基层政府如此繁重的应酬是否合理；问题更在于，上上下下都痛斥应酬泛滥但应酬风头依然强健。应酬中滋生出工作方面的形式主义，甚至直接造就弄虚作假；应酬中滋生出个人方面的腐败，为了与检查人员搞好关系，越来越多地使用非常手段，高档消费、红包相送不断普及；应酬中滋生出上下互不信任，甚至互相指责，上级说下级敷衍塞责，弄虚作假，搞坏了风气；下级则指责上级不切实际，强迫命令，好大喜功，简直是“逼良为娼”。大家都在痛斥上级，都认为问题出在上边。应酬泛滥被指责为不务正业，但是，这显然不能主要归咎于乡镇政府本身。
四、乡镇政府的村级管理问题
上个世纪90年代以来，乡村两级组织的关系经历了一个耐人寻味的变化过程：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村级组织的行政性控制性并未相应消解，某些环节比人民公社还强劲。这两种力量相互作用的结果是，形式上乡镇对村庄的控制强化了，实质上基层政府与村庄社会脱节了。
1、乡镇对村干部的管理。虽然村干部的基本身份是村民，但是，乡镇对于他们基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了。在我们调查的20个乡镇中，全部对村干部实行目标责任制考核。所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。与前几年相比，目标责任制内容越来越多，指标越来越细，物质奖励的比重越来越大。有半数乡镇领导人认为目标责任制效果较好或者有一定效果，另外半数认为效果比较差或者是空有其名。根据考核办法的严密程度不同，可以分为两类。第一类是记分式考核。对于村级干部的工作采取量化计分的考核，有一套比较严格的分数计算办法，依据分数安排奖惩。大多数乡镇实行这样的考核办法。考核内容主要是根据上级机关对乡镇的考核目标分解而成，涉及物质文明和精神文明建设的方方面面。乡镇根据各项目标任务的完成情况打分，确定不同的工作业绩等级，根据等级确定村干部奖金补贴。第二类是非记分式考核。这种考核更强调重点项目的完成情况。从奖惩来看，通常也不折算为总分数以后才兑现，而是直接根据某项任务的完成情况单独结算。比如说，完成了税费任务就直接给提成或奖励，完不成任务就直接算罚款，单项结算，不必先换算成分数，再按照分数算奖罚。这个办法的核心也是物质奖励，但同时也比较重视非物质因素的激励。
2、乡镇对村财务的掌控。上个世纪90年中期以来，乡镇政府对于村级财务的控制程度不断上升，主要标志就是实行“村账乡管”。开始是“单代管”，即乡镇政府只代理会计帐目，不直接代管现金， 随后发展为比较普遍的“双代管”，帐目和现金都被“代管”，村级财务被乡镇政府全面掌控。农村税费改革以后，不少地方的村干部工资都直接来自转移支付，村级财务基本消亡。许多乡镇领导人从工作体会出发总结了村账乡管的利弊。好处是：规范了村级财务秩序，减少了村级财务混乱；减少了财务问题引起的干群纠纷；控制或减少了村组债务。不好的地方是：村账乡管的起因是担心村里乱用公款，但是乡镇代管后也发生乱用挪用；村级没有独立的财权，影响村干部工作的积极性，降低办事效率；统一管理要收取费用，增加了村里的负担，也增加了乡镇财务工作量；村务开支大事小事都要向政府请示，不符合村民自治的原则。
3、乡镇的管片和包村制度。乡镇安排某个政府干部负责联系协助一个村的工作，通常称为“干部包村”；乡镇安排专人甚至成立专门机构统一协调管理几个 村的工作，通常称为“管片” 或“管理区”。通常管理区或管片主要负责人由乡镇副职领导担任。大部分乡镇的管片不构成一个相对独立的管理层次，主要任务是按照乡镇党委的部署，落实督促完成各项工作。小量乡镇的管片则相当于一个独立机构，对于村级组织有非常实在的管理权力，如考核村干部、选拔村级班子、决定村干部的工资、审批村级财务、推荐村组干部等。不少乡镇领导反映，乡镇合并以后，管理幅度增大，干部不好安排，所以要增设管片。值得注意的是，随着乡镇撤并的发展，管片可能成为新的机构生长点和干部扩张渠道。
干部包村是农村工作的重要传统。几乎村庄的所有事务，特别是乡镇部署给村级的工作任务，都由包村干部督促协同村级干部落实。当村庄有某些不稳定因素或者重大事件发生时，包村干部要全力投入解决。比如过去收取税费、组织村级班子的换届选举、处理农民上访等，包村干部都要在一线。有的村庄因为种种原因两委班子瘫痪，包村干部直接要出任村主要干部。近年来，有的省市机关大规模地下派干部包村驻点，有的一次派出上千上万名干部。从政府系统自身的总结来看，这个办法很成功。但是，我们接触的乡镇领导人普遍不认同。他们认为，这些来自上层机关的干部下到乡村，除了少量有钱有权的部门带来一定的项目或资金以外，大多数可以说百无一用，既帮不了农民的忙，也帮不了乡镇政府的忙，倒是给乡镇政府平添若干接待服务的工作量。
4、难以驾御的村庄。对于乡镇政府来说，村级干部越来越不得力，越来越难以驾御。部分地方的村庄干部工作积极性有所提高，主要原因是：工资有所增加；当干部有利益；精简增加了竞争压力；乡镇领导的管理方法改善。但是，多数地方的村庄干部积极性下降，主要原因有：报酬低而且工资没保障；上级任务难落实，村里纠纷难排解；乡镇领导的腐败败坏了党委政府的形象，村干部对上级失去信心；村级民主选举，担心若过于服从乡镇政府会被村民选下去等等。需要反思的问题是：“政府应该怎样管理农村？”
政府运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。但是，如果要重新塑造乡镇政府，让这级政府真正做到农民需要作为运行核心，现行乡镇对村庄的领导方式必须改变。
五、乡镇政府的公共服务问题
乡村公共服务包括治安、教育、医疗卫生、基础设施、社会救助、环境保护等有若干方面。虽然“建立服务型政府”已经提出若干年，在基层干部的语言中耳熟能详，公共服务领域问题很多，不仅公共服务本身质量不告，而且还没有真正成为乡镇政府的工作重心。
1、乡村治安。从现状看，大部分地方治安状况良好。基本特征是农村的恶性案件、刑事案件减少，财产方面的盗窃案件增加。从变化趋势看，乡村治安比前几年有所好转。基层干部认为，治安好转的原因主要有：第一，各级政府抓得紧，采取有力措施集中整治，特别是治安综合治理搞一票否决效果很明显；第二，农民倾心于发展经济，乡村闲人少了；第三，农民法制意识增强，有了冲突矛盾越来越自觉地依据政策法律来解决。乡镇政府改善治安状况的措施，主要是加强治安防范工作，具体办法如乡镇公安派出所增加警力、村级搞联防巡逻、乡村干部实行治安责任制等等。值得注意的是，部分地方的社会治安不好显然与农村干群矛盾有关。有些治安案件明显主要针对乡村干部，如破坏干部家里的庄稼、耕牛，放火烧干部家里的柴草堆等。有的乡镇书记提出的解决办法之一是：“给村干部上家庭财产保险”。表面上看，治安比五六年前好，主要是刑事案件发案率减少了；但是进一步看，形势比前几年严峻，压力越来越大。有些深层的威胁因素不仅没有消解，甚至还在生成和积累。第一，群体性事件的发生基础大量存在，难以保证不被一些偶然因素触发。虽然这几年的农村政策转变改善了农民的心绪，政府威信有所提高，但是农民对于基层干部的信任并没有增加。第二，社会上黑恶势力依然是增长势头，对于党政机关的渗透更加复杂，治安管理更加困难。第三，一些地方不同类型的宗教力量发展较快，对于社会形势的直接影响也在显现出来。
2、乡村教育。现在，义务教育经费已经基本实现了县级统筹，效果是积极的，主要表现为县统筹后教师工资比较有保障，消除了乡镇之间教师待遇不一的现象，教师队伍比较稳定。从减轻乡镇财政和农民负担来看，乡镇之间情况不同，有的乡镇表示没有减少财政负担，有的乡镇表示减轻了农民负担，有的乡镇表示减轻了工作压力。与前几年比较，乡村教育的进步表现在如下几个方面：学校危房减少，教学设施有所加强，教学条件大大改善；教学质量有所提高；提到教师待遇提高，教师的心态比较好。存在的突出问题有：教师素质较低，教学水平低；中小学收费太高；教育经费不足；前几年向农民集资贷款兴建学校，债务难偿还；提到中小学生辍学率较高。 许多乡镇领导人对于前些年的普及义务教育工作怨言甚多。国家投入有限，却用强大的行政命令连续几年搞普九达标，结出了畸形的果实。硬件方面确实显著改革了农村学校的条件，但留下了严重的后遗症，基层政府和农民都在付出代价。在上级高压之下乡村被迫举债建学校，在债务等因素驱动下的学校又高收费，许多孩子被高收费“逼”出了学校，初中辍学率居高不下，有的地方高达百分之三四十。现在学龄孩子少了，又在大规模并校，当年含辛茹苦建起的学校空虚闲置。这是公共服务领域特别需要反思的政府行为。
3、乡村医疗卫生。首先，我们应该看到公共卫生领域的进步。主要表现在：首先是医疗点增多，医院设施比以前好转；其次是农村医疗个体户数量增加了，农民方便了；第三是农村医疗人员素质有了一定提高。 但是，问题也很明显，主要表现在：第一，农民没有医疗保险，医药费用太贵，因病致贫非常普遍；第二，乡村医务人员技术水平低；第三，乡镇卫生院经费紧张，条件很差，管理落后，收费不合理；第四，乡村社区卫生服务滞后；第五，农村医疗卫生中的假冒伪劣问题严重。 解决农民的医疗卫生问题，上层已有共识，政策也有部署，就是推行新的合作医疗。但从我们的调查看，形势不容乐观。现在的试点，上级要求很急，工作力度很大，已经出现运动式特征。比如规定在几个月之内，农民的参保率要达到80%，实际上农民积极性不高，乡镇为了完成比例，被迫带农民交款。在目前乡镇的财政状态下，成为巨大的压力。农民的实际参保率非常低，原因是不认同，认为这个办法靠不住。基金运转缺乏透明度，农民不放心。在运行中报销率也较低，对生大病的农户帮助效果不明显。对于目前正在推进的新型合作医疗试点，许多基层领导认为难以行得通。基层政府仍然在用行政命令的方式抓工作，表面上推进很快，实际上质量很低。
公共服务的诸多问题当然可以归结为投入不够，但在许多方面并不是钱的问题，或者说主要不是钱的问题。乡村公共服务面临的真正困境是：基层政府志不在此，或者说基层政府致力于公共服务的动力不足。目前，虽然税改以后乡镇政府的行政性事务减少了，人员的富裕更加突出，但是，从乡镇政府的运作结构本身来讲，他们并没有动力在教育、卫生等公共服务上多下功夫。在现行政府问责体制下，很难把农民的服务需求内化为基层政府的工作动力。因为这些领域的政府业绩评价具有两重性。一方面，此类工作最不容易短期内出成绩，或者是出了政绩也是难以直接测量的；另一方面，此类工作可以说比较容易造假，或者说也容易出成绩，在许多时候可以直接编造数字上报。与经济增长等方面的考核比较，这类工作自上而下的监督考核更难奏效。做好这类工作特别需要深刻的使命意识和有效的责任机制。近两年政府的努力，只是在解决投入问题方面有显著改善，但在建立基层政府对于公共服务的动力基础和责任机制方面，还有许多事情没有做。这些事情需要立足于政府改革，改革的重心应当是引入农民的问责，因为这些服务需求是由农民生发出来的，农民最关心，也最有力量评价和监督。
结语：
乡镇改革的难度在于：乡镇改革，不能只改乡镇。权力配置怎样才合理，乡镇政府本身无权安排；种种应酬怎样才能杜绝，乡镇政府也不能自主。问责如何转向农民，乡镇与村庄的关系如何理顺，公共服务怎样才能成为乡镇政府的运行核心，则涉及上下左右众多的权利关系。显然，这些问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的。如果说精简机构可以轰轰烈烈，能够立竿见影，机制转变则需要稳扎稳打，应当从政府运作的基础调整起。从根本上说，乡镇改革需要两个方向的互动。首先，需要与县市地方政府改革互动，需要整个政府体系改革的适应。特别是县乡之间，如何划分权利，分开责任，界定活动边界，需要做很多工作。其次，还要与村庄农民互动。乡镇政府现在不仅与上级政府没有理顺，与下边的基层社会也没有理顺。关键问题是，如何对待村庄的自治，建立与民间力量的协同共治关系，使乡村治理出现良好局面。现在，人们通常把乡镇机构改革与税费改革、财政体制改革、义务教育改革等称为农村综合改革，但是，这个今有这几个方面的“综合”显然还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。或者说，乡镇改革的根本性推进，需要市县政府运行机制的重大调整相配合。乡镇改革的成功，其实就是中国地方政府治理转型的实现。
