在推行村民自治的过程中，有些地方村两委的关系非常紧张，影响到农村工作的开展，因此，为了解决村两委的矛盾，有的地方采取“一肩挑”的模式，以此缓解农村工作难开展的问题，但其存在的合理性与科学性一直受到怀疑。2004年，在山东省农村的换届选举中，“两推一选”的选举方式在村两委的选举中被广泛采用，村民委员会与村级党组织的人员是大容量的交叉。但是，农村基层民主建设是不是因为实行“一肩挑”就得到缓解，这个问题仍值得商榷。
1、体制的困境仍未消除：两委关系紧张
从上世纪50年代末开始实行的人民公社制度，虽然解决了村民生产的分散性，但没有解决生产队和社员之间的平均主义，这种高度集中统一的体制严重束缚了公社内村民的积极性，造成农村经济长期的低迷徘徊和村民的普遍贫困，并影响了农村阶层的变迁，户籍制度使村民失去了在城乡之间流动的权利，村民被严重地束缚在土地上。党的十一届三中全会以后，人民公社的权力逐步从农村社会退出，原来一部分事关村民利益的社会职能，如社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等无人问津。旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”，我们原来实行的从上到下的政权管理机制，到乡镇一级形成一个循环体，到了村这一级出现了断层，也就是说，国家与农村之间失去了应有的联系，村级以下的广大村民自己形成一个循环体，这两个循环体基本不衔接，形成了断层。这迫切需要新的组织来履行这些职能。因此，1980年，广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要，自发组建村民委员会，随着其社会职能的扩大，逐渐成为村民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。村民自治运动的实践，改变了过去单一的授权模式，村民可以不用上级组织指派的干部管理自己的事务，而是由村民自己通过直选或少数“海选”的方式选出自己的代表，把权力授让给他们，由他们代表自己行使村级事务的民主管理，这构成了我国农村最基本的权力契约模式。
在这个模式中，广大村民是权力的主体，村民有权决定自己的当家人。1998年11月24日，经过修订的《村民委员会组织法》正式颁布，该法再次确认了农村基层民主发展的现实和方向，并提出了农村基层民主的更高发展目标，规定了村民开展自治的更具体的规范程序。这部法律的颁布和实施，将我国村民自治工作纳入了法制化的轨道，把农村基层民主政治建设推向了一个新的发展阶段。随着基层民主的推进，新的矛盾又产生了，日益得到村民信任的村民委员会与原来的村级党组织之间产生了矛盾。矛盾的关键在于在农村到底由谁说了算。
对于这个问题，从理论和制度层面上看，村党支部与村委会的地位和关系是明确的。在村级组织体系中，村级党组织居于核心地位，村级党组织与村民自治组织是领导与被领导的关系。在实际工作中，双方的关系却不容易处理，主要表现在：一是党组织越权的现象。一些地方党组织片面强调自己的领导核心作用，不能正确处理与村民委员会的关系。认为党支部书记理应是村里的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。村级党组织沿袭传统的领导方式，村民自治组织就很难独立发挥作用。由于过去村级党组织和村民自治组织之间权限范围不明确，村里的权力长期以来基本上都是由村级党组织特别是支部书记执掌，于是就出现村级党组织过度干预甚至包办代替村委会工作的现象，这在客观上将村委会变成了村级党组织的辅助组织，弱化了它的自治职能。二是村民委员会越位的现象。与第一种现象正好相反，村民委员会认为自己是村民选举来管理村务的，认为“分田到了户，不用党支部”，完全忽略了村级党组织的领导核心作用，在调查的过程中，村民对村级党组织的反感让人感受到这决不仅仅是村民委员会与村级党组织对着干，其背后是村民的支持。三是各自为政的现象。两委之间互不认同，甚至把这种斗争公开化。如莱西望城街道办事处的某村，村委会主任竟然撬开村会计的抽屉，拿走了村里的公章。
2、民主发展过程中的困境：参与的不平衡性
在我国广大农村，就目前的社会状况，虽然有了真正的选举，但不一定有真正的民主。从村民参与的积极性来看，有一个积极性沉淀的现象，在最初拥有选举权的时候，我们可以明显地从村民参与选举的积极性中看出村民参政的兴奋，经过了十多年的实践，基层民主对农村有了很大的影响，目前村民参与选举的心态有了很大的变化：一种认为民主选举确实为他们带来了好处，他们的利益得到了维护，在今后的选举中，在履行自己的选举权的时，他们会非常珍惜自己的权利，这部分人的权力不会被滥用。但是持这样态度的村民在整个农村人口构成中的比例很小，并且相对集中在政治经济文化发达的地方。第二种观点对选举的重要性认识不足，这部分人在选举的时候很容易受到其它因素的干扰，使选举的结果有不确定性，影响选举的效果和质量。尽管对选举村民有不同的认识，但在对村民委员会的人选，特别是村委会主任的人选问题上，村民的意志却基本上一致，那就是不论自己选谁，都要自己选，不想让上级委派。
所以，中外学者引以激动的中国的民主首先在农村实现的想法仅仅处于理想状态。这并不是因为我们所推进的民主有什么不好，而是由于中国农村的现实情况决定的。
一是村民对自己的权利认识不足。在农村，特别是落后的地区，村民的组织化程度非常低，在村里除了村党组织和村民委员会没有其它组织存在。在这种情况下，就会出现村民的社会动员不足的问题。在投票的问题上、在各级的政策的贯彻宣传上，村里的正式组织存在形式化的问题。很多村民对党和国家的路线、方针、政策不了解，村里的正式组织也已经习惯替村民做主，所以在选举的过程中，就会出现很多的问题：一是村民对本来很神圣的选举权认识不到位。在选举的时候，有明确的政治参与意识的村民很少，村民是无意识地进行了政治参与，在他们的深层意识中，并没有政治参与的意识和要求，使农村的选举很容易流于形式。二是选举带有盲目性。在选举前，有人利用各种方法拉选票，方式各异，但是有效果。虽然《村民委员会组织法》已经正式颁布近十年了，有些地方的村民对选举的意义认识还不到位，特别是在比较落后的村，由于村两委不能给村民带来切身利益，村民在选举时的随意性就比较大，利用私人关系、家族关系来游说都能取得效果，甚至有的地方利用宗教组织在教民中拉选票，还有的地方出现了用物质或金钱来买选票的现象。为了一点蝇头小利而投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选，这大大降低了选举的质量。在这样的情况下选举出来的干部，其代表性和先进性很难体现出来，村民的利益也得不到保证。三是个别地方出现了代替村民填选票的现象。由于有的村民不识字，有一部分人就利用村民不会填选票的弱点，代替他们填选票，在填写的过程中，他们填谁村民根本就不认识，出现了不按选民的意愿填选票的现象。
二是对应该承担的义务采取比较消极的态度。对计划生育、税款的征收等问题，有的村民就采取抵制的态度。党的路线、方针、政策制定时在标准上是平等的，但在贯彻落实的过程中，会出现许多让人意想不到的情况。在没有取消农村的税费之前，有的村民就抗着不交，村里为完成任务，只好从信用社贷款或打白条从村民那借，现在取消税费了，没交税费的村民等于比其他人占了便宜。社会的公正受到侵害，很容易酿成大的冲突。美国著名的村民研究专家詹姆斯.斯科特从东南亚的村民反抗和起义入手，探讨了经济发展对传统农业社会的冲击，在《村民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中指出“贫困本不是村民反抗的原因，只有当村民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会铤而走险”。
3、自治的困境：自治权的异化
一是传统的“一元化”领导方式的回归。推进村民自治是为了管理好农村的社会事务，在推进村民自治的过程中，支持村民自治的是党组织，干预村民自治最多的也是党组织。这是农村治理中的博奕。对于村级党组织来说，推进村民自治是国家法律规定的，并且由上级组织推动的，不好抗拒。但从其本意来讲，他们不想这么做，但是又没有其它办法，因此，好多地方的村级党组织有一种不得不做的心态，在这样的情况下，只要有可能，村级党组织就会想方设法夺回自己已经失去的江山。目前，两委之间的交叉达到了如此高的程度，其领导方式和活动方式较以前相比，基本上没有改变。
二是自治权的行政化。这种异化主要是指表象自治化而实际行政化。在农村，虽然在形式上建立了村民委员会这一群众性自治组织，但是它的职能已经发生了异化，在一些地方，乡镇政府把它作为乡镇政府的下属机构，其自治职能受到上级行政权的干预，工作中的出发点也发生了很大的变化，缺乏相对独立性，难以发挥其应有的自治功能，村级组织的治理基本上沿袭传统的行政命令管理模式来进行。由此也就导致了自治的主体——村民难以通过村委会行使自治权，在政治仍然居于被动地位。
三是自治权集中的趋势。村民自治权本应由全体村民行使，但由于村委会是村民行使权力的自治组织，这就使得行使自治权的主体往往演变成了村委会，而村委会的权力又往往集中于村委会主任一人之手。一些人一旦掌握了村委会的权力便为所欲为，不能正确行使村民赋予的权力，使“村民自治”实际上异化成了“村委会主任自治”。目前，很多村的村民委员会主任和村党支部书记是一人身兼二职，权力更是集中到一个人手中，原来两委分设时的互相监督也没有了，权力很容易被滥用。
4、农村社会关系的困境：社会分层复杂化
随着社会的发展，利益分化在农村也不可避免地出现，村民也把利益作为自己处理问题的出发点。利益分化使农村的社会关系较以前相比，出现了很大的变化，传统的农村社会阶层的划分分为三个层次：一是管理层，也就是村干部。他们是农村的权力的拥有者。二是精英层，指那些没进入村两委但有其它方面的权利或权威的村民。传统的乡政村治就靠这部分人来维持。三是普通的村民，也就是原来农村的被管理层。这只是从治理的角度将农村的社会分层进行了划分，但没从利益的角度来考虑。如果从社会管理和利益分化的角度来划分，可分为四个层次：一是法定主体，包括两委的成员和普通村民。二是传统主体，主要指家族宗教势力。三是非法主体，只要指干预农村社会正常活动的势力。四是新兴的主体，主要指个体经营户、承包大户、有知识的社会阶层和经济上相对富有的人。这四个层次的主体之间有重合并有相互变化的现象。就目前农村的现状来说，除了法定主体，其余的主体也在试图进入农村的权力范围，在其它主体干预农村的政治权力的过程中，必然会引起社会各主体之间的重新分化和组合。在重新分化组合的过程中，如果不能把利益这块蛋糕做大，单纯来分享利益，有人得到更多的利益，就会有人失去自己应得的利益。得到利益的是在权力的分化组合的过程中进入权力范围的那部分人，受侵害的通常是普通村民的公共权利。在农村，一直存在公共权利受侵害的问题。在争夺利益的过程中，随着各主体的变化，不可避免的要产生各种矛盾。这些矛盾的类型比较复杂：一是个人间的矛盾；二是组织间的矛盾；三是权力分配上的矛盾。尽管类型复杂，关键原因是由利益分配不均引起的，而要获取利益要通过权力，所以在农村对利益的争夺更明显表现在对权力的争夺上，各主体在权力的争夺中不可避免地产生各种矛盾。
在推行村民自治的过程中，有些地方村两委的关系非常紧张，影响到农村工作的开展，因此，为了解决村两委的矛盾，有的地方采取“一肩挑”的模式，以此缓解农村工作难开展的问题，但其存在的合理性与科学性一直受到怀疑。2004年，在山东省农村的换届选举中，“两推一选”的选举方式在村两委的选举中被广泛采用，村民委员会与村级党组织的人员是大容量的交叉。但是，农村基层民主建设是不是因为实行“一肩挑”就得到缓解，这个问题仍值得商榷。
1、体制的困境仍未消除：两委关系紧张
从上世纪50年代末开始实行的人民公社制度，虽然解决了村民生产的分散性，但没有解决生产队和社员之间的平均主义，这种高度集中统一的体制严重束缚了公社内村民的积极性，造成农村经济长期的低迷徘徊和村民的普遍贫困，并影响了农村阶层的变迁，户籍制度使村民失去了在城乡之间流动的权利，村民被严重地束缚在土地上。党的十一届三中全会以后，人民公社的权力逐步从农村社会退出，原来一部分事关村民利益的社会职能，如社会治安、公共设施、社会福利、土地管理、水利管理等无人问津。旧的管理体制的解体造成乡村社会的“权力真空”，我们原来实行的从上到下的政权管理机制，到乡镇一级形成一个循环体，到了村这一级出现了断层，也就是说，国家与农村之间失去了应有的联系，村级以下的广大村民自己形成一个循环体，这两个循环体基本不衔接，形成了断层。这迫切需要新的组织来履行这些职能。因此，1980年，广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要，自发组建村民委员会，随着其社会职能的扩大，逐渐成为村民对基层政治经济文化等诸方面进行自我管理的自治性组织。村民自治运动的实践，改变了过去单一的授权模式，村民可以不用上级组织指派的干部管理自己的事务，而是由村民自己通过直选或少数“海选”的方式选出自己的代表，把权力授让给他们，由他们代表自己行使村级事务的民主管理，这构成了我国农村最基本的权力契约模式。
在这个模式中，广大村民是权力的主体，村民有权决定自己的当家人。1998年11月24日，经过修订的《村民委员会组织法》正式颁布，该法再次确认了农村基层民主发展的现实和方向，并提出了农村基层民主的更高发展目标，规定了村民开展自治的更具体的规范程序。这部法律的颁布和实施，将我国村民自治工作纳入了法制化的轨道，把农村基层民主政治建设推向了一个新的发展阶段。随着基层民主的推进，新的矛盾又产生了，日益得到村民信任的村民委员会与原来的村级党组织之间产生了矛盾。矛盾的关键在于在农村到底由谁说了算。
对于这个问题，从理论和制度层面上看，村党支部与村委会的地位和关系是明确的。在村级组织体系中，村级党组织居于核心地位，村级党组织与村民自治组织是领导与被领导的关系。在实际工作中，双方的关系却不容易处理，主要表现在：一是党组织越权的现象。一些地方党组织片面强调自己的领导核心作用，不能正确处理与村民委员会的关系。认为党支部书记理应是村里的一把手，村委会主任应该听党支部书记的。村级党组织沿袭传统的领导方式，村民自治组织就很难独立发挥作用。由于过去村级党组织和村民自治组织之间权限范围不明确，村里的权力长期以来基本上都是由村级党组织特别是支部书记执掌，于是就出现村级党组织过度干预甚至包办代替村委会工作的现象，这在客观上将村委会变成了村级党组织的辅助组织，弱化了它的自治职能。二是村民委员会越位的现象。与第一种现象正好相反，村民委员会认为自己是村民选举来管理村务的，认为“分田到了户，不用党支部”，完全忽略了村级党组织的领导核心作用，在调查的过程中，村民对村级党组织的反感让人感受到这决不仅仅是村民委员会与村级党组织对着干，其背后是村民的支持。三是各自为政的现象。两委之间互不认同，甚至把这种斗争公开化。如莱西望城街道办事处的某村，村委会主任竟然撬开村会计的抽屉，拿走了村里的公章。
2、民主发展过程中的困境：参与的不平衡性
在我国广大农村，就目前的社会状况，虽然有了真正的选举，但不一定有真正的民主。从村民参与的积极性来看，有一个积极性沉淀的现象，在最初拥有选举权的时候，我们可以明显地从村民参与选举的积极性中看出村民参政的兴奋，经过了十多年的实践，基层民主对农村有了很大的影响，目前村民参与选举的心态有了很大的变化：一种认为民主选举确实为他们带来了好处，他们的利益得到了维护，在今后的选举中，在履行自己的选举权的时，他们会非常珍惜自己的权利，这部分人的权力不会被滥用。但是持这样态度的村民在整个农村人口构成中的比例很小，并且相对集中在政治经济文化发达的地方。第二种观点对选举的重要性认识不足，这部分人在选举的时候很容易受到其它因素的干扰，使选举的结果有不确定性，影响选举的效果和质量。尽管对选举村民有不同的认识，但在对村民委员会的人选，特别是村委会主任的人选问题上，村民的意志却基本上一致，那就是不论自己选谁，都要自己选，不想让上级委派。
所以，中外学者引以激动的中国的民主首先在农村实现的想法仅仅处于理想状态。这并不是因为我们所推进的民主有什么不好，而是由于中国农村的现实情况决定的。
一是村民对自己的权利认识不足。在农村，特别是落后的地区，村民的组织化程度非常低，在村里除了村党组织和村民委员会没有其它组织存在。在这种情况下，就会出现村民的社会动员不足的问题。在投票的问题上、在各级的政策的贯彻宣传上，村里的正式组织存在形式化的问题。很多村民对党和国家的路线、方针、政策不了解，村里的正式组织也已经习惯替村民做主，所以在选举的过程中，就会出现很多的问题：一是村民对本来很神圣的选举权认识不到位。在选举的时候，有明确的政治参与意识的村民很少，村民是无意识地进行了政治参与，在他们的深层意识中，并没有政治参与的意识和要求，使农村的选举很容易流于形式。二是选举带有盲目性。在选举前，有人利用各种方法拉选票，方式各异，但是有效果。虽然《村民委员会组织法》已经正式颁布近十年了，有些地方的村民对选举的意义认识还不到位，特别是在比较落后的村，由于村两委不能给村民带来切身利益，村民在选举时的随意性就比较大，利用私人关系、家族关系来游说都能取得效果，甚至有的地方利用宗教组织在教民中拉选票，还有的地方出现了用物质或金钱来买选票的现象。为了一点蝇头小利而投违心票，使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选，这大大降低了选举的质量。在这样的情况下选举出来的干部，其代表性和先进性很难体现出来，村民的利益也得不到保证。三是个别地方出现了代替村民填选票的现象。由于有的村民不识字，有一部分人就利用村民不会填选票的弱点，代替他们填选票，在填写的过程中，他们填谁村民根本就不认识，出现了不按选民的意愿填选票的现象。
二是对应该承担的义务采取比较消极的态度。对计划生育、税款的征收等问题，有的村民就采取抵制的态度。党的路线、方针、政策制定时在标准上是平等的，但在贯彻落实的过程中，会出现许多让人意想不到的情况。在没有取消农村的税费之前，有的村民就抗着不交，村里为完成任务，只好从信用社贷款或打白条从村民那借，现在取消税费了，没交税费的村民等于比其他人占了便宜。社会的公正受到侵害，很容易酿成大的冲突。美国著名的村民研究专家詹姆斯.斯科特从东南亚的村民反抗和起义入手，探讨了经济发展对传统农业社会的冲击，在《村民的道义经济学：东南亚的反抗与生存》中指出“贫困本不是村民反抗的原因，只有当村民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，他们才会铤而走险”。
3、自治的困境：自治权的异化
一是传统的“一元化”领导方式的回归。推进村民自治是为了管理好农村的社会事务，在推进村民自治的过程中，支持村民自治的是党组织，干预村民自治最多的也是党组织。这是农村治理中的博奕。对于村级党组织来说，推进村民自治是国家法律规定的，并且由上级组织推动的，不好抗拒。但从其本意来讲，他们不想这么做，但是又没有其它办法，因此，好多地方的村级党组织有一种不得不做的心态，在这样的情况下，只要有可能，村级党组织就会想方设法夺回自己已经失去的江山。目前，两委之间的交叉达到了如此高的程度，其领导方式和活动方式较以前相比，基本上没有改变。
二是自治权的行政化。这种异化主要是指表象自治化而实际行政化。在农村，虽然在形式上建立了村民委员会这一群众性自治组织，但是它的职能已经发生了异化，在一些地方，乡镇政府把它作为乡镇政府的下属机构，其自治职能受到上级行政权的干预，工作中的出发点也发生了很大的变化，缺乏相对独立性，难以发挥其应有的自治功能，村级组织的治理基本上沿袭传统的行政命令管理模式来进行。由此也就导致了自治的主体——村民难以通过村委会行使自治权，在政治仍然居于被动地位。
三是自治权集中的趋势。村民自治权本应由全体村民行使，但由于村委会是村民行使权力的自治组织，这就使得行使自治权的主体往往演变成了村委会，而村委会的权力又往往集中于村委会主任一人之手。一些人一旦掌握了村委会的权力便为所欲为，不能正确行使村民赋予的权力，使“村民自治”实际上异化成了“村委会主任自治”。目前，很多村的村民委员会主任和村党支部书记是一人身兼二职，权力更是集中到一个人手中，原来两委分设时的互相监督也没有了，权力很容易被滥用。
4、农村社会关系的困境：社会分层复杂化
随着社会的发展，利益分化在农村也不可避免地出现，村民也把利益作为自己处理问题的出发点。利益分化使农村的社会关系较以前相比，出现了很大的变化，传统的农村社会阶层的划分分为三个层次：一是管理层，也就是村干部。他们是农村的权力的拥有者。二是精英层，指那些没进入村两委但有其它方面的权利或权威的村民。传统的乡政村治就靠这部分人来维持。三是普通的村民，也就是原来农村的被管理层。这只是从治理的角度将农村的社会分层进行了划分，但没从利益的角度来考虑。如果从社会管理和利益分化的角度来划分，可分为四个层次：一是法定主体，包括两委的成员和普通村民。二是传统主体，主要指家族宗教势力。三是非法主体，只要指干预农村社会正常活动的势力。四是新兴的主体，主要指个体经营户、承包大户、有知识的社会阶层和经济上相对富有的人。这四个层次的主体之间有重合并有相互变化的现象。就目前农村的现状来说，除了法定主体，其余的主体也在试图进入农村的权力范围，在其它主体干预农村的政治权力的过程中，必然会引起社会各主体之间的重新分化和组合。在重新分化组合的过程中，如果不能把利益这块蛋糕做大，单纯来分享利益，有人得到更多的利益，就会有人失去自己应得的利益。得到利益的是在权力的分化组合的过程中进入权力范围的那部分人，受侵害的通常是普通村民的公共权利。在农村，一直存在公共权利受侵害的问题。在争夺利益的过程中，随着各主体的变化，不可避免的要产生各种矛盾。这些矛盾的类型比较复杂：一是个人间的矛盾；二是组织间的矛盾；三是权力分配上的矛盾。尽管类型复杂，关键原因是由利益分配不均引起的，而要获取利益要通过权力，所以在农村对利益的争夺更明显表现在对权力的争夺上，各主体在权力的争夺中不可避免地产生各种矛盾。
