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我国城市化进程中征地安置制度有效性的经济分析

来源:经济学家 作者:向永泉 时间:2005-06-02 12:17:04 访问次数:139

摘要:近年来,在我国的城市化进程中,征地安置问题引起了广泛关注。本文首先从征地安置制度是否让农民满意和是否促进了征地工作这两方面探讨了其有效性,建立了一个有效性评价模型,提出了“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说;然后根据此模型对我国的征地安置制度进行了实证分析,结果发现正是由于给失地农民带来的效益不能充分替代原有土地安置制度的效益,导致了现行征地安置制度的失效,从而产生了种种问题;进而通过引入一个中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民四方博弈模型,分析了当前征地安置制度失效的根本原因。最后,提出重构我国征地安置制度的若干设想。
关键词:城市化 征地安置 有效性 制度创新

引言

在我国城市化进程中,农村土地特别是城郊农村的土地大量被征用,由此产生了一个庞大而又特殊的社会群体――失地农民。近年来,由于在征地过程中普遍存在补偿标准低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等问题,失地农民利益受到损害,不满情绪不断上升,对土地征用普遍采取抵制态度,失地农民与政府之间的矛盾日趋尖锐。这不但阻碍了征地工作的开展和城市化的推进,而且直接影响到社会稳定的大局(沈开举,2004)。如何妥善安置好失地农民,解决好他们失地后的生计发展问题,不仅是当前政府亟待解决的重点问题,也是社会各界关注的焦点所在。学术界对此进行了许多探讨,比如:有人认为建立失地农民社会保障制度是保护失地农民利益最佳选择(鲍海君、吴次芳,2002);有人认为政府应提高补偿标准,为失地农民提供更多就业机会(郁池,2003);等等。本文着重从征地安置制度的有效性入手,探讨当前征地安置过程中存在的问题及其成因,提出相关建议。全文共分为四节:第一节通过对我国征地安置制度的有效性进行分析,建立了一个有效性评价模型,在此基础上提出“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说;第二节根据模型对我国上世纪80年代以来两种占主导地位的征地安置制度进行实证分析,论证了第一节提出的假说,指出当前征地安置过程中存在的种种问题,正是安置制度失效所致;第三节引入一个中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民四方博弈模型,进一步分析了当前征地安置制度失效的原因;第四节提出重构我国失地农民安置制度的若干设想。
一、征地安置制度的有效性评价模型及一个假说

土地就是农民的安身立命之本。自党的十一届三中全会以来,我国在农村实行“分田到户、联产承包”的生产责任制。国家在农村土地集体所有的前提下,赋予农民以长期的土地承包权、使用权和生产收益权,这实际上就是赋予农民一种以土地为依托的安置制度。在这种土地安置制度下,农民的生产、生活、发展等权益得以保障和实现。但是,随着城市化的推进,农民的土地被征用,原有以土地为依托的安置制度也就同时消亡。作为被征地者的农民,必然要求得到新的安置,使其原来享有的各项权利得以延续;作为征地者的政府,也有义务对失地农民进行安置,而且必须进行安置,否则征地工作将难以为继。因此,征地安置过程实质上就是建立一种(或一组)新的安置制度以替代原有的土地安置制度的过程。从西方新制度经济学的视角来看,这就是一种制度变迁的过程。
制度变迁理论认为,只有当预期的净收益超过预期的成本时,一个社会内才有改变现有制度和产权结构的企图,一项制度安排才会被创新(诺斯,1994);制度变迁,无论是诱致性的,还是强制性的,其发生的根本原因都在于制度变迁的主体(个人、群体或者国家、政府)可以从新的制度安排中获得更大的效用(林毅夫,1994)。在征地安置这种制度变迁过程中,政府之所以积极主导,是因为它预期将农用地征用后用于工业生产和城市建设能够为社会带来更大的效益;或者是因为它预期这能为自身带来更大的效益。对于被征地农民来说,他关心的则是失去土地后能否从政府安置中得到更多的“好处”。也就是说,政府实行的新安置制度能不能给他带来比原有土地安置制度更大的个人效益。如果能够带来更大的个人效益,失地农民将对新安置制度感到满意,并积极响应政府的征地行为,那么这种制度变迁就容易实现;如果不能,失地农民将对新安置制度不满,并抵制政府的征地行为,那么这种制度变迁就不容易实现。虽然政府可以利用其威权强行征地,但是这种不考虑失地农民个人利益的行为,必然激化政府和失地农民之间的矛盾,结果不但不利于征地工作的顺利开展,而且还会影响社会安定,最终,政府所期望的增进社会效益或者增加自身效益的目标也无法实现。由此可见,只有既能让失地农民满意,又能促进征地工作的安置制度,才是有效的。基于此,我们认为征地安置制度的有效性应从两方面进行评价:一是失地农民安置后的满意程度;二是其对征地工作的促进程度。
下面我们建立一个征地安置制度的有效性评价模型:H=H1+H2,其中:
H表示征地安置制度的有效度。
H1表示失地农民对政府安置的满意度。令U表示征地安置制度给失地农民带来的效益,U’为原有土地安置制度给失地农民带来的效益。假定失地农民仅仅关心征地安置对其个人效益的影响,当政府安置能增加其个人效益时(U>U’),失地农民感到很满意;当U=U’时,失地农民感到基本满意;当U<U’时,失地农民感到不满意。那么,我们可将满意度表示为H1=U/U’×100%。当H1>100%,表示很满意;当H1=100%,表示基本满意;当H1<100%时,表示不满意。
H2表示安置制度对征地工作的促进度,它也与U和U’直接有关。当U>U’时,农民将支持政府征地,那么安置制度对征地工作的促进作用为正;当U=U’时,农民对政府征地持“无所谓”态度,安置制度对征地工作的促进作用为0;当U<U’时,农民将抵制政府征地,安置制度对征地工作的促进作用为负。因此,我们可将促进度表示为H2=〔(U-U’)/U’〕×100%=(U/U’-1)×100%。
综上,我们得到安置制度有效性的评价模型:H=H1+H2=(2U/U’-1)×100%。
(1)当U>U’时,U/U’>1,有效度H>100%,表示安置制度既让失地农民很满意,又促进政府征地,因而充分有效;
(2)当U=U’时,U/U’=1,有效度H=100%,表示安置制度让失地农民基本满意,又不影响政府征地,因而基本有效;
(3)当U<U’时,U/U’<1,有效度H<100%,表示安置制度既不能让失地农民满意,又阻碍了政府征地,因而失效。特别地,当U≤U’/2时,U/U’ ≤1/2,有效度H≤0,表示安置制度使失地农民严重不满,严重阻碍政府征地,因而完全失效。
在这个模型中,我们可以发现,U/U’正好反映了征地安置制度给失地农民带来的效益对原有土地安置制度给失地农民带来的效益的替代程度。因此,我们进一步提出“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说。

二、我国征地安置制度的有效性分析及假说检验

首先看一下土地安置制度给农民带来的效益。一般而言,土地对农民来说具有以下几方面的功效:(1)基本生活保障功效,土地作为最基本的生产资料,与农民的劳动力相结合可生产出基本的生活必需物;(2)就业和失业保障功效,土地可以吸纳农业劳动力,对于从事非农产业的农村劳动力,当其失业时,土地仍可保障其种田度日;(3)养老保障功效,当农民年老失去劳动能力时,可以将其土地“转租”给子女或他人耕种,获取农产品以保障老年生活;(4)增值发展功效,农民可通过对土地的经营、租赁、入股等获得增值发展机会。总之,土地安置制度给农民带来的效益U’=“生活保障+就业保障+养老保障+增值发展机会”。
接下来我们用前面建立的模型具体考察上世纪80年代以来我国两种占主导地位的征地安置制度的有效性,并对所提出的假说予以检验。
(一)计划经济时期招工和货币补偿相结合的安置制度及其有效性
在上世纪80年代以计划经济为主的时期,我国对失地农民主要采取招工和货币补偿相结合的安置制度。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》规定,政府征用农村土地后,应组织失地农民就业,并安排一定指标将符合条件的失地农民招收为国有企业或者集体企业的固定工,享受国家职工的各种待遇,对于未被招工的失地农民,发给安置补助费;政府对村集体和失地农民再发给土地补偿费以及地上附着物和青苗的补偿费;同时,将被失地农民的户口“农转非”,使之成为城市居民。这种安置制度,对于失地农民而言,具有以下几方面的功效:(1)被招为国家固定工,获得稳定的就业机会和工资收入,本人及其家庭的基本生活得到保障;(2)在被招为国家固定工的同时获得国家提供的养老、医疗、工伤、生育等社会保障和福利待遇;(3)获得一定的货币补偿,有助于创业发展;(4)获得梦寐以求的“城市人”身份及相应的各种机会和福利待遇。它给失地农民带来的效益U=“生活保障+就业保障+养老、医疗、工伤、生育等社会保障+社会福利+创业发展机会”,显然大于土地安置制度带来的效益U’=“生活保障+就业保障+养老保障+增值发展机会”,即它对土地安置制度的效益替代度U/U’>1。根据我们建立的评价模型,可计算出它的有效度为:H=(2U/U’-1)×100%>100%,也就是说这种安置制度既能让失地农民满意,又促进了征地工作,是充分有效的。这一结果与我国上世纪80年代农民积极响应政府征地,安置工作进展顺利,没有引发什么矛盾的实际情况是基本吻合的。
(二)现行的单一货币补偿安置制度及其有效性
进入90年代以后,随着社会主义市场经济体制的逐步确立以及户籍制度、劳动用工制度、社会保障制度的改革,原有的招工安置制度在实践中已经行不通了。首先,就业行为市场化,用工权企业自主,政府再也不能随意将失地农民安置到企业中去(即便是政府控制的国有企业);其次,国有、集体企业效益不断下滑,工资低,且有失业风险,再加上户籍制度和社会保障制度改革使原来附加在“城市职工”身份上的各种隐性收益也逐渐消失,招工对失地农民的吸引力越来越小。在这种情况下,货币补偿逐渐发展成为安置被征地农民的主要方式甚至唯一方式。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》,除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费外,对被征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及。按照该法规定,对土地的补偿和对农民的安置补助总计为耕地征用前三年平均年产值的10-16倍,最多不超过30倍。按此标准补偿后,政府不再负责。通俗地说,就是“给钱不管人”。
这种单一的货币补偿安置制度,虽然满足了失地农民的即期现金消费需求,对其当前生活有一定改善,甚至也可能帮助其走上创业发展之路。但是,它明显忽视了失地农民在就业和社会保障等方面的需求。它给失地农民带来的效益U=“当前生活保障+创业发展机会”,而且标准很低,明显小于土地安置制度带来的效益U’=“生活保障+就业保障+养老保障+增值发展机会”,即它对土地安置制度的效益替代度U/U’<1。根据我们所建立的评价模型,可计算出它的有效度为:H=(2U/U’-1)×100%<100%,也就是说这种安置制度既不能让失地农民满意,又阻碍了政府征地,是失效的。事实上,自上世纪90年代中期至今,我国失地农民生活逐渐陷入了困境:他们素质低、技能差,很难在激烈竞争的城市劳动力市场获得就业机会;老无所养、病无所医;当领取的一次性征地补偿消费殆尽时,甚至连基本生存都没有保障。大量的失地农民成为“种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份”的“四无游民”,对政府征地安置强烈不满(农民日报,2003)。据报道,近年来,因征地引发的农民群体上访事件呈激增之势,已占农民上访件数的70%左右,而且大多数上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性(新华社,2004)。同时,政府的征地工作也因农民的强烈抵制而难以推进。总之,两者之间的矛盾越来越尖锐。这些,正是单一的货币补偿安置制度失效的具体体现。
以上对我国征地安置制度有效性的实证分析,基本支持了我们所提出的“征地安置制度的有效性取决于其对土地安置制度的效益替代度”的假说。正是由于给失地农民带来的个人效益太低,不足以替代原有土地安置制度的效益,才导致现行征地安置制度失效,引发了种种问题。


三、我国现行征地安置制度失效的博弈分析

那么,是什么因素促使这种失效的安置制度能够长期维持?我们可以建立一个包括中央政府—地方政府—土地开发商—失地农民在内的四方博弈模型(见图1),对此问题进行更深入的考察。
在模型中,我们假定各方的行为目标分别为:(1)中央政府:追求经济社会持续稳定发展,全社会效益最大化;(2)地方政府:追求自身效益最大化,包括财政收入最大化及官员尽可能获得升迁;(3)土地开发商(工业用地和商业用地者的统称):以尽可能低的价格获得土地,追求利润最大化;(4)失地农民:维持并尽量增加其个人效益,包括土地为其带来的生存、就业、保障、发展等效益。
图1 征地安置四方博弈模型

中央政府
(经济社会持续稳定发展)
       地方政府
(财政收入最大化、获得升迁)



   土地开发商                 失地农民
(低价得土地、利润最大化)  (维持、增加既得的生存、就业、保障、发展等利益)

(一)中央政府和地方政府之间的博弈行为。
中央政府为了社会总效益的不断提高,他要求地方政府促进经济社会的持续稳定发展,并以此作为考核地方政府政绩的重要指标。地方政府基于自身利益最大化考虑,他将偏好于发展经济,因为这既能带来更多的地方财政收入,又更容易凸现政绩,获得升迁机会。而在维持社会稳定和促进社会发展方面,政绩难以显现,一般只要不出“乱子”就行。如果中央政府在考评地方政府的政绩和能力时更侧重于以GDP增长、财政收入增加等显性指标作为依据,就会进一步强化地方政府重视经济增长、忽视社会发展的行为偏好。
(二)土地开发商和地方政府之间的土地出让博弈。
土地开发商在博弈中有两种战略可以选择:留在本地投资或转移别地投资;地方政府也有两种战略:按照市场价出让土地或者低于市场价出让土地。若地方政府以市场价5单位高价出让土地,开发商将(威胁)转移到别地投资,获得7单位收益,而地方政府收益则为0;若地方政府以3单位低价出让土地,开发商留下投资,获得8单位收益,地方政府获得6单位收益(包括3单位的土地出让收益和3单位的税收增长)。支付矩阵如表1所示。
表1 土地出让博弈

地方政府
低价土地 高价土地
7 0
7 0

8 6 6 8

土地开发商


显然,在这个博弈中只有一个纳什均衡(低价土地,留下),即地方政府面对土地开发商转移投资的可置信威胁,为使自身收益最大化,不得不以低价出让土地,否则他将一无所获。这可以很好地解释各地为招商引资竞相降低土地出让价格的现象。
(三)地方政府和失地农民之间的征地安置博弈。
地方政府对失地农民有两种安置战略:一种是不降低失地农民效益的高标准安置,另一种是降低失地农民效益的低标准安置;失地农民也有两种战略:支持征地或者抵制征地。在以3单位低价出让土地,并获得3单位的税收增长的情况下,地方政府若采取高标准安置战略,需要转移1单位税收增长补助安置支出,净收益为2单位;若采取低标准安置战略,则不仅不需要补助安置支出,还有1单位的土地出让收入剩余,净收益为4单位。前文已经证明,若地方政府实行高标准安置,农民支持征地;若实行低标准安置,农民则抵制征地。而农民抵制将延缓征地工作,使开发商的项目不能及时开工,利益受损,开发商将转移投资,地方政府收益又变为0。支付矩阵如表2所示。
表2 征地安置博弈(1)

地方政府
低标准安置 高标准安置
2 0 ― ―

― ― 4 2

失地农民



这个博弈的纳什均衡为(高标准安置,支持)。然而,它的出现有一个基本前提,那就是农民的土地产权得到法律的充分保护,地方政府必须以谈判的方式解决农民的抵制问题。
但是,如果地方政府拥有强行征用的权力,那么他就可以在实行低标准安置的情况下确保征地按时完成。此时,支付矩阵如表3所示。

表3 征地安置博弈(2)
地方政府
(低标准安置 强行征地) (高标准安置)
2 4 ― ―

― ― 4 2

失地农民


这样,均衡状态就由原来的(高标准安置,支持)变为(低标准安置 强制征地,抵制)。当然,这种由政府行政强制力保证的均衡状态,只会导致失地农民与和政府的对抗升级,双方矛盾不断加深,最终使征地安置制度变得无效。
综上分析,我们得到以下结论:第一,现行以“低标准安置、强行征地、抵制”为特征的征地安置制度,是征地所涉各方追求自身利益的博弈结果;第二,这种失效的征地安置制度得以维持的根本原因在于:(1)中央政府片面重视经济增长的发展观和政绩考核观,促使地方政府只重经济发展,不重社会发展和人民生活改善;(2)政府的行为没有得到有效地规范和约束,政府及其官员往往为了自身利益利用行政权力与民争利;(3)农民的土地产权没有得到法律的有效保护,政府可以随意侵犯。

四、重构我国征地安置制度的若干设想

基于以上分析,我们提出重构我国征地安置制度的若干设想。
(一)坚持“以人为本”,树立全面、协调、可持续的发展观,纠正片面重视GDP增长的政绩考核法,把维护农民权益、改善农民生活、获得农民支持作为考评政府政绩的重要指标。
(二)按照市场经济的要求,规范政府行为,约束政府权力。修改相关法律,明确规定政府只能对公益性用地行使征地权,具体规定公益性用地的范围以及必经的征地审批程序,同时建立由人民代表大会和法院主导的征地监督机制和争议处理机制;对于法定范围之外的其它非公益性用地,明确规定由农民和土地需求者直接协商交易,政府不得参与买卖、经营;政府的责任主要在于对土地总供需进行宏观调控,对土地用途、土地市场进行必要监管,对土地市场流转的缺陷予以弥补,依法征税和办理相关手续等。
(三)严格保护农村土地的集体所有权和农民的长期承包权。及时修改相关法律法规,明晰农村土地产权,在维持农村集体的土地终极所有权的情况下,明确规定农民在法定的承包期内完整而充分地拥有对土地占有、使用、收益、处分四权统一的土地承包权,并制订具体规定予以严格保护。
(四)按照不减少农民利益的原则,建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度,维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益。具体措施可以是:
1、创新土地流转制度,合理补偿失地农民。逐步改变政府垄断经营土地一级市场的体制。对于非公益性用地,允许农民通过土地市场,以转让、出让、出租、入股、抵押等方式提供给土地使用者,或者获得一次性高额土地出让金,为其发展提供资金支持;或者定期收取租金或红利,获得稳定收入来源。对于公益性用地,政府征用时也应参照土地的市场价格,对失地农民给予合理补偿,总体上不降低其原有的生活水平。
2、促进失地农民就业。对于被征地的农民,政府应实行特殊的优惠政策。比如:免费对失地农民进行职业技能培训、自主创业培训和职业介绍;对其在城市就业和自主创业给予优惠政策;规定用地单位在同等条件下应优先招用被征地人员;适当采取计划手段将符合条件的被征地人员安排到财政供款单位从事后勤服务工作等。政府还可预留一定面积土地给被征地农民兴办第三产业,帮助其自谋职业。对于通过市场交易失去土地的农民,政府应积极为其从事非农产业创造条件,提供服务,取消各种不利于其进城就业和创业的歧视性、限制性政策。
3、建立失地农民最低生活保障制度。将所有失地农民纳入城市最低生活保障范围,确保失地农民的基本生存。
4、建立失地农民基本养老保险制度。对于中老年失地人员,无论是因为政府征用还是因为市场交易而失地,都应强制性参加社会基本养老保险,确保中老年失地农民“老有所养”。失地农民参保所需费用,属于被征地的,由政府财政直接补贴;属于通过市场出让土地的,由政府按规定从土地出让金中征收。
5、建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度,引导失地农民参保,满足其最基本的医疗需求。同时,鼓励有条件的失地人员参加城镇职工医疗保险。对于被征地人员,政府适当给予医疗保险补贴。

主要参考文献
1.第六届全国人民代表大会常务委员会:《中华人民共和国土地管理法》,1986年6月25日通过。
2.第九届全国人民代表大会常务委员会:《中华人民共和国土地管理法》,1998年8月29日修订。
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10.沈开举:《土地征用问题严重》,郑州大学宪法与行政法研究中心网,2004年3月。
11. 农民日报:《2003年耕地与农民权益问题备忘录》,载于农业部中国农业信息网,2003年12月22日。
12.新华社:《4000万失地农民生活保障问题受关注》,《南方都市报》,2004年3月3日。