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坚持不懈地做好减轻农民负担工作

来源:中国农经信息网 作者:陈凤荣 时间:2005-10-31 16:16:51 访问次数:96


一、正确分析减轻农民负担工作面临的形势
随着农村税费改革试点的逐步深化,农民负担监督管理的不断加强,农民负担已经得到明显减轻。但是,农民负担问题并未得到根本解决,农民负担反弹的危险仍然存在,农民负担监督管理的任务仍很艰巨。对此,必须有正确的分析和全面的认识。
1、农民负担得到明显减轻
据农业部农村经济体制与经营管理司统计,2004年全国农民直接负担的税费总额(包括农业税、上交集体各种款项、各种社会负担和以资代劳)为581.7亿元,人均64.4元,分别比2000年的1259.6亿元和141.42元下降了53.8%和54.4%。分析2000-2004年5年的情况,反映农民负担状况的重要指标均呈逐年下降趋势:全国农民负担总额,2000年为1259.6亿元,2001年为1200.9亿元,2002年为1030.5亿元,2003年为869.3亿元,2004年为581.7亿元;农民人均税费负担,2000年为141.42元,2001年为134.93元,2002年为115.80元,2003年为96.60元,2004年为64.40元;劳均“两工”及“一事一议”筹劳,2000年为16.3个,2001年为16.2个,2002年为10.5个,2003年为8.3个,2004年为2.1个;农业部受理农民负担信访,2000年为2238件次,2001年为1789件次,2002年为1010件次,2003年为754件次,2004年为634件次;涉及农民负担恶性案件和群体性事件也逐年减少。这说明,农民的税费负担和劳务负担明显减轻,由于农民负担问题引发的社会矛盾明显减少,农村党群干群关系得到了明显改善。
减轻农民负担之所以取得上述成效,主要在于以下三个方面的工作:一是农村税费改革试点的逐步深化。按照中央的统一部署,从2000年起开展以“三取消、两调整、一改革”为主要内容的农村税费改革试点,通过由点到面的逐步推进,2003年在全国全面推开;2004年在正税清费基础上,进一步推行“两取消”,即全面取消农业特产税,开展减征、免征农业税改革试点,5年内全面取消农业税;随着农村税费改革试点的不断推进,财政专项转移支付数额也逐年增加,2004年中央财政用于农村税费改革的转移支付已达到524亿元,各地也根据实际情况相应加大了转移支付力度。正是由于农村税费改革试点的不断深化,才使农民负担得以大幅度减轻。二是农民负担监督管理的不断加强。在积极推进农村税费改革试点的同时,农民负担监督管理也在不断加强。近年来,开展了涉及农民负担收费项目的清理工作,取消了一些不合理的收费项目,降低了部分过高的收费标准;全面推进了减轻农民负担“四项制度”即涉农税收、价格和收费“公示制”、农村义务教育收费“一费制”、农村订阅报刊费用“限额制”、涉及农民负担案(事)件“责任追究制”;持续开展了对农村中小学、农村用电、农民建房、农业生产性费用等方面乱收费的专项治理;加强了对农村“两工”和“一事一议”筹资筹劳的规范管理;加大了监督检查和对违纪违规行为的查处力度。通过强化农民负担监督管理,进一步规范了涉农收费,有效遏制了农村“三乱”,减轻了农民劳务和社会负担,对于推动农村税费改革政策的落实和农民税费负担的逐年减轻,也发挥了非常重要的作用。三是保持强化领导责任的高压态势。按照中央的要求,减轻农民负担工作坚持了党政一把手亲自抓、负总责的工作责任制和“谁主管、谁负责”的专项治理部门责任制;近年来,加强了对减轻农民负担工作的考核,实行了农民负担“一票否决”和涉及农民负担案(事)件“责任追究制”;1999-2002年,党中央、国务院连续4年召开全国减轻农民负担工作电视电话会议,温家宝同志亲自部署减轻农民负担工作;坚持对涉及农民负担案(事)件查处督办和情况通报制度,国务院纠风办、农业部对2002年以来的涉及农民负担案(事)件逐一督办,促其责任追究到位。强化各级领导责任,保持政治高压态势,为推动农村税费改革和减轻农民负担各项政策落实,切实减轻农民负担,提供了重要组织保证。
2、农民负担问题并未得到根本解决
尽管如前所述农民负担得到了明显减轻,但农民负担问题并没有从根本上解决。一是涉及农民负担的收费项目仍然不少。随着明年全面取消农业税,专门面向农民的税费项目将全部取消。但在目前的财政管理体制下,涉及农民生产生活的收费项目仍然不少,包括行政事业性收费、经营服务性收费、“一事一议”筹资筹劳、村级共同生产费等,村集体和农民还要承担农村基础设施、公益事业建设的配套任务和报刊订阅任务等。这些收费项目和配套任务的存在,一方面必然要使农民承受一定的经济和劳务负担,另一方面也易产生增项加码、搭车收费、硬性摊派等违纪违规行为。二是一些地方政策不落实的问题仍然突出。农民负担检查、监测、信访等各方面情况表明,农村乱收费、乱罚款和各种集资摊派仍然存在,一些地方政策不落实的问题仍然突出。农村中小学乱收费屡禁不止,许多地方在“一费制”外增设项目,且收费数额较大;农村建房乱收费、农民外出务工乱收费、计划生育乱收费乱罚款,也是农民反映比较强烈的问题;道路、电力、水利方面的乱集资在部分地区仍很严重;农业生产水费、电费和报刊订阅摊派,在一些地方仍是普遍的现象。三是部分地区的农民负担仍然较重。虽然近年来农民负担得到了普遍减轻,2004年全国农民人均负担降至64.4元,但由于地区之间的不平衡,许多省份的农民人均负担仍在百元以上。再加上中小学教育支出,这些省份的农民负担将达到二、三百元乃至更多。不论是按照农民人均收入衡量,还是与城镇居民比较,这样的负担都是较重的。
3、农民负担反弹的危险仍然存在
当前和今后一个时期,农民负担反弹的危险仍然存在。从农村基层机构运转看:一方面,虽然自农村税费改革以来,各地对乡镇机构、农村义务教育、县财政体制等配套改革进行了积极探索,也采取了一些具体措施,但与税费改革相比明显滞后,在“减人、减事、减支”等方面没有取得实质性进展;另一方面,还存在上级转移支付不到位、农村中小学公用经费拨付不足、乡村债务包袱越背越重等问题。上述多方面情况同时存在,必然使一些地方的基层运转产生收支矛盾。这个问题如果不能尽快得到有效解决,基层政府就要利用自己的“强势”向农民“伸手”,农村“三乱”就会重新抬头。从农村基础设施建设看。随着全面建设小康步伐的加快和统筹城乡发展力度的加大,国家对农村基础设施建设的投入将逐年增多,这对加快农村经济社会发展、改善农民生产生活条件,无疑是件好事。但一些地方、部门在建设过程中,往往无视国家的规定要求农民配套。据2004年农业部农民负担监督管理办公室对100个县的监测统计,在监测涉及的12830人中,道路集资涉及256人,人均44.02元;电力集资涉及285人,人均31.52元;水利集资涉及137人,人均79.04元。这个问题如果不能很好解决,农村乱集资问题可能卷土重来,成为农民负担反弹的重要渠道。从农村公益事业发展看,随着农业税和农村“两工”的取消,要求农民出资出劳用于农村公益事业建设的呼声渐起。如要求扩大“一事一议”筹资筹劳的范围,提高筹资筹劳上限标准甚至取消上限控制,对筹资筹劳采取强制措施等。由于这种呼声基本上来自于政府及部门,不可能不对政策的调整及实施产生影响。据对湖南省常德市的调查,即使按现行规定的议事范围和上限标准,农民人均承担的“一事一议”筹资筹劳款及共同生产费就已达到80元左右,对此,如不高度重视,谨慎对待,极为可能成为加重农民负担的口子。
 二、充分认识凛轻农酲负担韵长期性
之所以说农民负担问题仍未从根本上得到解决,不仅仅在于当前还存在。些加重农民负担的现象,也不仅仅在于今后农民负担反弹的可能,而是主要在于影响农民负担问题的深层次原因和制度性因素还没有全部清除。这些因素概括起来主要有以下几个方面:
1、分配关系不合理
一个基本的事实是,始于工业化初期,采用计划经济方法形成的“重工轻农、重城轻乡”的国民收入分配格局,在改革开放、发展社会主义市场经济的20年间,不仅没有得到明显的矫正,而且在某些方面进一步强化了。国家对农业、农村和农民仍然是给予得少、索取得多。农民不仅长期以工农产品价格“剪刀差”、土地征收征用等形式向国家提供积累,而且以税费、劳务等形式承担农村公共支出责任,包括基础设施、公益事业建设和基层组织运转等。这是农民负担问题产生且久治不愈的最主要原因。进入21世纪后,国民收入分配关系开始向有利于“三农”的方向转变,特别是中央提出“五个统筹”、“两个趋向”后,将国民收入分配格局的调整正式提上日程。通过深化农村税费改革,取消一切专门面向农民征收的税费项目,对粮食生产实行“三项补贴”,进一步加大对农村基础设施建设的投入,明确今后新增科技、教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村,等等。这是一个历史性的转折。但是,我们应该看到,由于农村人口数量庞大,农村建设欠账过多,加之“思维定势”和“体制惯性”等方面的影响,国民收入分配关系的调整是一个渐进甚至缓慢的过程,公共财政的阳光普照农村还有很长的路要走。因此,今后相当长一个时期,农民在农村基础设施、农村公益事业建设等方面还要承担一定的义务,只是承担义务的形式和具体项目的名称有可能改变罢了。
2、管理体制不完善
①行政管理体制。从总体上看,我国的行政管理体制具有以下几个特点:一是多。主要包括层次多,从中央到乡镇共设5级政府,还不包括承担很多政府管理任务的村级组织;机构多,机构设置划分过细,且职能交叉重叠严重;领导多,不论是政府还是部门,领导职数多以部队班、排计;人员多,人员臃肿,人浮于事,越往下越严重。二是宽。职能宽泛,且不分层级、没有区别的上下一边粗。三是散。高度集中和高度分散同时并存,且后者甚于前者,中央政令在一些地方不能畅通。这些特点反映到基层政府运转上,突出表现为职能定位不准,越位与缺位并存,机构臃肿,人员庞杂,甚至许多地方养人主要用于收钱,收钱主要为了养人。群众称之为:“养了许多不该养的人,管了许多不该管的事,收了许多不该收的钱。”农村税费改革后,收钱的任务没有了,“食之者众、生之者寡”的矛盾更为突出了。这是再次向农民“伸手”的主要隐患。②财政管理体制。对整个财政体制进行分析不是本文的任务,仅就农民负担的影响因素而言,至少存在两个方面的缺陷:一是把行政事业性收费作为增加财政收入、平衡财政预算的重要途径,不仅扭曲了政府行为,而且为“乱收费”提供了制度性诱因。二是将财政支出的一部分用于经营性投资,从主观与客观的关系看,根据现有条件为农村提供更多的公共品,在很大程度上不是不能而是不为也;至于其投资的效率则另当别论了。③教育管理体制。过去农村义务教育实行“政府请客、农民埋单”,不仅加重了农民负担,造成了大量乡村债务,而且由于在资源配置、教师待遇等方面脱离农村实际向城市看齐,加大了农村义务教育经费需求与供给的矛盾。这是农村义务教育实行“以县为主”体制后,需要各级政府解决而没有得到很好解决的问题。
3、政府行为不规范
许多农民负担问题和农村干群矛盾都直接源于政府行为不规范。一是在工作思路上,一些地方和部门开展农村工作,不从当地实际出发,不考虑基层的承受能力,目标定得过高,任务要求过急,搞超前达标,甚至搞形式主义。在这种情况下,基层干部将面临得罪上级还是得罪群众的两难选择。从自身利益和前途考虑,基层干部往往“两害相权取其轻”,采取硬性摊派的办法完成上级任务,其结果必然是加重农民负担。二是在干部考核上,少数地方和部门只注重表面政绩,不考虑实际效果,不听取群众意见,片面强调所谓的“亮点”和硬指标,而把群众的满意度作为软指标。导致基层干部办事不分轻重缓急,不顾民情、民意、民力,热衷于“形象工程”,盲目搞超越发展,最后将负担转嫁到农民头上。三是在行为规范上,有的地方和部门不严格按政策法规办事,搞上有政策、下有对策,甚至为谋取本部门、本单位和个人私利,明目张胆地侵占农民群众利益。上级机关对此又纠正不及时,处理不得力,责任追究“睁一只眼闭一只眼”,使违反政策规定、加重农民负担的现象难以得到有效制止。
4、基层民主不完善 、
尽管村民自治实行了多年,基本实现了法律形式上的村委会民主选举,近年来又普遍推行了村务公开、民主理财、筹资筹劳“一事一议”等制度,农村基层民主建设有了明显进展,但从全国各地的实际情况看,农村基层民主总体上仍不完善。主要表现在:许多地方的党政机构在工作指导上,不考虑村级组织的性质和特点,仍然像对待下属单位那样对村委会下任务、提要求、考核评比、决定去留;由于乡镇对村级选举、村财收支、干部报酬等方面仍具有很强的控制力,使村干部在履行职责过程中,只考虑如何对乡镇党政机构负责,很少考虑对群众负责;一些地方的基层干部民主意识缺乏,作风简单粗暴,遇事独断专行,不与群众商量,甚至拒绝群众的监督,群众有意见却又无可奈何;目前在民主决策、民主管理、民主监督的内容、形式、程序等方面,还缺乏法制上的规范,农民群众在村内事务上还难以真正行使知情权、管理权、决策权和监督权。
综上所述,农民负担问题有着广阔的社会背景和深刻的体制、制度原因。解决这些体制、制度问题,不可能一蹴而就,而是一个长期的过程。与此相关联,农民负担问题也将长期存在。因此,必须充分认识减轻农民负担的长期性、复杂性和艰巨性,牢固树立常抓不懈的思想,坚持不懈地做好农民负担监督管理工作。
三、进一出明确农民负担监督管理工作的任务
随着农村税费改革的进一步深化。农民负担监督管理工作面临新的形势。一是农业税取消后,农民负担项目构成及形式发生了很大变化,农民负担监督管理的工作内容及重点也要随之变化。二是由于农民负担已得到明显减轻,一些地方的重视程度有些减弱,高压态势有些减缓,工作力度有些减少,给农民负担反弹带来了可乘之机。三是农村税费改革已进入综合改革试点阶段,随着对相应经济关系、利益格局的调整,必然会产生许多新的问题,一些老的矛盾也将浮出水面,新老矛盾交织在一起,农民负担问题有可能重新凸现。面临新的形势,需要进一步理清工作思路,明确工作任务及重点,解决突出问题,不断把农民负担监督管理工作推向深入。当前,农民负担监督管理工作要以维护农民的合法权益为目标,以防止农民负担反弹为重点,做到“四个紧密结合”,加强“四个规范”,坚持“五个强化”。
1、做到“四个紧密结合”。在当前形势下,农民负担监督管理工作要努力做到与农村改革发展的重要工作紧密结合:一是与农村综合改革紧密结合。以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革,尽管不直接涉及收费项目问题,却关系到当前和今后农民负担能否反弹。因此,各级农民负担监督管理部门要主动参与农村综合改革试点工作,在拟定方案、组织实施、总结推广、制定政策等环节发挥积极作用,探索建立防止农民负担反弹的有效机制。二是与推进农村公益事业发展紧密结合。历史经验告诉我们,在农村公益事业发展过程中,必然伴生农民负担问题。因此,一方面要积极推动各级财政不断增加对农村公益事业建设的投入,逐步扩大公共财政对农村的覆盖范围:另一方面,密切联合有关部门,在切实加强民主改革和民主管理的前提下,本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则,引导农民对其直接受益的生产生活项目投资投劳,促进农村公益事业的健康发展。三是与完善基层民主制度紧密结合。对农民负担问题,在不断加强上级监督、社会监督的同时,应更多地发挥农民自我管理、民主监督的作用。通过完善制度,规范程序,加强引导,广泛宣传,逐步使农村基层的经济社会事务纳入民主化管理的轨道。这是有效控制农民负担,防止农民负担反弹的一项重要措施。四是与妥善解决历史遗留问题紧密结合。乡村债务与农民负担可以说互为因果。由于乡村债务积淀沉重,情况复杂,涉及面广,敏感度高,政策性强,因而解决的难度大,稍有不慎就会引发农民负担及其他社会问题。因此,需要各级农民负担监督管理部门高度关注,积极参与,审慎对待,把好关口。
2、加强“四个规范”。当前农民负担监管的内容,主要是加强四方面的规范。一是规范涉农行政事业性收费。严格按照法律、行政法规的规定,加强对涉及农民负担文件、项目、标准、公示的审核,重点加强对农村中小学、农民建房、农民外出务工、农村计划生育收费和罚款的检查监督,有效防止和及时纠正违规设立项目、擅自提高标准、随意扩大标准以及搭车收费等乱收费、乱罚款行为。二是规范农村经营服务性收费。加强对农业用水、用电、植保、防疫等的收费管理,规范定价和收费办法,纠正随意按人头、田亩平摊费用的不规范做法,严肃查处只收费不服务以及乱加码、搭车收费等加重农民负担的行为。三是规范农村“一事一议”筹资筹劳管理。农村“一事一议”筹资筹劳,是取消农业税和“两工”以后农民负担监督管理的重点。今后,凡是需要农民出资出劳的项目,都要纳入“一事一议”筹资筹劳管理的范围。要在总结经验的基础上,根据新形势的要求,充实完善“一事一议”筹资筹劳管理办法,进一步规范“一事一议”筹资筹劳的议事范围、议事程序、上限标准、分摊办法及审批程序。加强对“一事一议”筹资筹劳组织实施的引导、指导、检查和监督,及时纠正超出规定范围向农民筹资筹劳,以行政命令方式下达筹资筹劳任务,平调使用筹集的资金和劳务,强行以资代劳等问题,防止“一事一议”筹资筹劳成为加重农民负担的一个口子。四是规范“三项补贴”和村级补助资金发放使用的监管。通过规范操作、政务公开、村务公开、卡证到户等形式,推动国家对农民和村级组织补贴政策的落实。
3、坚持“五个强化”。一是强化领导责任。由于农民负担反映的是政府、部门与农民之间的不协调关系,因此做好新时期的农民负担监督管理工作,必须进一步强化领导责任。要继续坚持减轻农民负担党政主要领导亲自抓、负总责的工作制度,认真落实谁主管、谁负责的专项治理部门责任制,进一步强化和完善各有关部门分工协作、齐抓共管的工作机制。各地要结合实际,不断制定和完善减轻农民负担的考核办法,使之真正作为考核有关工作部门实绩和考核、任用县、乡党政领导干部的重要依据。二是强化政策落实。要根据中央的统一部署和各省的自主决定,切实抓好农业税减免、财政转移支付、村级运行资金补贴和对农民直接补贴等政策的落实,严禁截留、克扣、挪用、拖欠转移支付款和各种补贴款等违规违纪行为,确保中央各项惠农政策的好处全部落实给农民和基层。三是强化制度建设。进一步完善和落实涉农税收、价格和收费“公示制”、农村义务教育收费“一费制”、农村订阅报刊费用“限额制”、涉及农民负担案(事)件“责任追究制”,强化防止农民负担反弹的约束机制。同时,根据新阶段农民负担监督管理工作的需要,建立和完善农民负担监测、“一事一议”项目审批、农民负担专项审计和农民负担监督卡等制度,强化工作措施,健全监管机制。四是强化重点治理。一方面,根据各地农民群众反映,继续深入开展对农村义务教育、农业生产性费用、农民进城务工等乱收费的专项、治理;另一方面,对农民负担问题比较多的地区进行综合治理,实行检查、处理、整改全程监督。通过两方面重点治理,有效遏止农村“三乱”,切实巩固减负成果。五是强化检查监督。继续坚持和强化农民负担检查制度,实行定期检查与适时督查相结合,全面检查与重点抽查相结合,综合检查与专项检查相结合,明察与暗访相结合,不断完善检查机制,提高检查实际效果。通过强化检查监督,及时处理和解决存在的问题,严肃查处各种违规违纪行为,切实维护农民的合法权益。