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工业化进程中村民自治变迁的经济学分析——以广州市为例

来源:《农业经济问题》 作者:王醒男 时间:2005-10-24 16:22:55 访问次数:70

广州市的村民自治并没有像其经济发展一样,在全国处于领跑者的地位,相反,它落 后于其它省区,是在1999年末正式废止了具有地方特色的管理区体制(注:管理区体制 是广东废除人民公社体制后,在农村乡镇以下暂行的一种社会管理的组织机构形式,一 般由几个农村行政村构成一个管理区。从高度行政控制的运行特点看,仍属于人民公社 管理体制的延续)后,才开始朝着村民自治的乡村基层治理体制转变的。虽然起步较晚 ,但是在高度外向型的经济环境下,短时间内仍然出现了许多创新,并表现出较强烈的 区域特点,其中社区型股份合作制企业(以下称社区企业)的广泛形成与壮大,构成了该 地域村民自治内容上的最显着特征。

虽然村民自治与社区企业两者间并非一定存在着前后的逻辑关系,并且事实上广州市 的社区企业发展早于村民自治的普及。但实践证明,一旦村民自治作为国家在乡村社会 治理上的制度供给而被强制实施后,由于其所具有的合理化因素,使得外部环境发生较 大变化的情况下,仍显示出较强的生命力。在广州市乡村,突出地表现为它与社区企业 间的相关性日渐提高,并且由于内容和功能上的不断融合,两者间正逐渐构成一种完整 逻辑。包容在这种不断融合中的内在合理性,可从对社区企业发展的促进中得到体现, 而把社区企业发展作为村民自治问题的研究视角,则现实意义更为重大。


一、社区型股份合作制企业:一个决定乡村社会治理制度选择的焦点
截至目前,广州市大部分的乡村社区企业都有了相当规模的发展,并且多数取得了可 观的绩效,一般村民家庭收入中的很大部分是来自于作为股东而从企业获得的分红。这 使社区企业的发展顺理成章地成为乡村社会各利益主体共同关注的焦点。以下,我们尝 试运用新制度经济学的理论,从利益相关的角度,对广州市村民自治存在的合理性展开 分析。

站在村民的立场,村民作为理性经济人,利益上的高度相关使他们必然十分关注有关 社区企业的一切信息。而且在外部条件成熟的情况下,也会自觉地利用各种手段来保护 这个利益的源泉,以实现自身利益的长期性与合法性。从民主制度产生的普遍规律看, 村民们采取的手段不外乎就是通过公选,推举出能够让他们相信、并且有能力维护其利 益的代表去行使大家的权利;此外,还能通过一定法律程序罢免那些不能让大家相信的 代表的一种机制,而这种权力又必须掌握在村民手里。全国范围内的村民自治普及正好 为他们提供了一个绝佳的实施机会。因为村民自治产生的直接目的就是为了解决农村社 区的内部事务,高度内向性构成了村民自治最基本的功能性特征,而“民主选举、民主 决策、民主管理和民主监督”又是它的主要内容。因此,无论从理论还是从现实的角度 ,这都是一个解决村民对其长远利益担忧的合理办法。从该意义上看,广州市的村民自 治由于它所包含的丰富的经济内容而更具有现实性,并且,村民显然是这种自治制度的 最大受益者。同时表明,作为乡村社会治理上的制度变迁案例,广州市的村民自治带有 相当大的诱发型制度变迁的特征,这是经济发展差异在社会变迁上的具体表现。

站在地方政府的立场,政府十分关心社区企业的发展,并试图通过村民自治的方式规 范社区企业行为也是符合逻辑的。根据新制度经济学的原理,国家(地方政府)对社区企 业的关心,应该说很大程度上是政府作为制度供给者出于“租金最大化”实现的考虑。 这里的“租金最大化”不外乎体现在以下三方面:一是由于社区企业的健康发展而实现 了乡村社会稳定(社会效益良好);二是由于社区企业的良好绩效而给地方政府带来的直 接纳税收益及地方GDP的增长(剩余索取的增加);三是企业发展使居民利益增加而形成 对执政者的良好口碑(地方问责的实现)。这缘于在我国干部任免的垂直控制体制下,上 级对下级政府官员任期考核指标的硬约束。在地方政府官员已经充分领会“发展是硬道 理”的理念下,不会亚于村民们关心社区企业的成长。原有管理区体制下的社区企业虽 然属于村集体,但由于“路径依赖”的作用,治理模式上始终没有摆脱人民公社时代的 痕迹。因此,政府会担心社区企业在产权及治理结构上的模糊,容易由于失去外部的监 督而逐渐衰落,因为这本身对地方政府不会产生任何正的效益。鉴于此,在国家不能耗 费高额成本设立一种专门的机构实施对社区企业的事实管理者——村干部进行有效监督 的情况下,来自村民的广泛、自觉监督就自然成为一种成本最低的实施办法,而村民自 治恰好又符合这个要求。不可否认,由于政府掌握着较村民多得多的政治经济乃至组织 文化资源,政府主导就为村民自治的发展提供了外部动力。事实上,广州市的村民自治 也基本是在地方政府的直接推动下完成的,这也说明广州市的村民自治带有显着的政府 推动型制度变迁的特征。

站在村干部的立场,原有管理区体制下的村干部虽不是正式国家公务员,但作为村集 体财产的实际支配者和一定意义上国家意图在农村社会的组织实施者,促进其做好工作 的激励仍主要来源于:上级对其工作的肯定而使个人地位的巩固;本身作为村民由于集 体福利增加所获得的收益;以及通过与外部的工作接触给自身带来的各种便利;最后可 能才是村民的口碑。在这种体制下,理性经济人假定会促使村干部为了保证自己地位的 稳固,会利用各种办法赢得自己在上级面前的良好印象,甚至会出现一些损害村集体( 村民)利益的不良行为。因此,表面上村民自治的实施对村干部是不利的。然而,作为 政府推动的村民自治,它代表着一种强大、不可抗拒的国家行政力量,在政府与村民之 间充当“代理人”角色的村干部,他们多年的政治经验告诉自己,只有顺应这个时代潮 流才能保住其既得利益。另外,在珠三角的特殊外部环境下,高速经济发展给乡村及其 村干部本身带来了无穷机会,不能因势利导利用机会的人恐怕也难以胜任主要村干部的 角色。因此,这种乡村治理模式上的改变丝毫不会影响村干部对维护其地位的冲动,而 且会一如既往地通过各种手段保住他们在乡村中的政治地位,以享受作为代理人的最大 信息占有者收益。由于对村干部位置上未来收益的良好预期,也会促使一部分符合竞选 条件的乡村有能之士,特别是一些“先富群体”加入到竞选村干部的行列中来。如今, 广州市的基层主要村干部早已不是那种刚刚“洗脚上田”的农民,因为村民自治实施后 ,对村干部素质能力的要求比以往更高。灵敏的政治、经济嗅觉和特殊的外部环境造就 了广州市乡村基层干部的个人能力,并受益于社区企业的发展。

从以上对三方利益主体动机的分析中看出,社区企业存在是村民自治在广州市乡村社 会得以迅速普及的关键因素,而且村民自治一旦产生,必然会和社区企业发生紧密联系 并逐步走向融合。同时表明民主作为一种手段,是农村社会发展的基本要求,但民主对 农村发展的推动必须借助于同其它社会经济因素的有效结合,才能发挥出它的实际功效 。


二、逐步走向社区型企业集团:一种基于功能转化的判断
在外部环境和治理形式上,村民自治对社区企业发展起到了有效的保护作用。因为在 全国从上到下密切关注“三农”问题的社会背景下,维护农民合法权益是一个相当敏感 的话题,在保护私有产权被正式写入宪法之后,各地方政府在该问题的处理上,一般都 持有高度谨慎态度。尽管《村民自治法》由于在某些具体内容上的模糊而在一定程度上 影响了其可操作性,但毕竟使村民在维护自身权益方面有了一个相对明确的法律依据, 这不但有效地保护了村民的既得利益,并且还大大提高了村民(或其代表)与外界交涉中 的谈判地位,从而又增加了预期收益。但随之而来同样也产生了一些新问题,并引起了 人们的广泛关注和争论。焦点主要集中在两方面:一是在高速工业化进程中,已基本实 现城市化的发达地域的村民自治组织与原有城市基层社区组织的定位与区别,即所谓“ 消失了村民的村民自治”问题的产生;二是虽然目前社区企业发展状态良好,但这种仍 然处于产权模糊和治理结构封闭状态的企业组织形式,是否具备可持续发展的内在潜力 。应该说,本质上这仍属于村民自治功能讨论的延伸。而对以上问题的解释,直接涉及 到发达地域村民自治的发展方向,隐含的政策意义不言而喻。

众所周知,自治作为一种民主制度的表现,并不是我国农村的首创,而是早在数百年 前就在欧洲出现,如今仍然被许多国家广泛使用的民主形式,应该说,自治的出现有力 地推动了欧洲文明的进步和现代民主制度的建立。但必须承认,虽然目前村民自治由于 其所具有的丰富的经济内容,而比城市基层社区组织更具有自治的理由和民主化的价值 取向,但由于村民自治组织本身所表现出的分散性和弱组织性特征,在推动国家政治民 主化的作用方面,这种“非国家”意义的群众自治目前还很难代替国家层面的民主宪政 。村民自治形成的民主也仅仅局限在村的内部,基本难以形成意识形态领域内直接针对 国家的统一诉求。对村民自治在促进国家民主化方面的较高预期,应该说与目前我国总 体环境以及村民自治所具备的功能性特点不相匹配。因此,以实际功效而非价值取向判 断当前村民自治存在合理性的标准(贺雪峰,2001),看似带有一定的功利主义色彩,但 它符合目前我国的实际,这是由过渡时期农村社会的主要矛盾所决定的。同时我们也承 认,在沿海发达地域的一些已基本实现城市化的乡村社会,村民身份确实发生了根本性 的变化,用农民这一职业概念已经难以对现在的村民加以定义,因为他们的收入结构和 工作行为已不能为他以往的农民身份提供任何判定依据。但即使村民已不再具备农民身 份,并不等于普遍意义上的村民自治失去意义。因为村民和居民一样,是包含地域成分 在内的衡量人的概念。在新形势下,值得深入探讨的应该是村民自治如何进一步尝试内 容和功能上的创新,从而更好地发挥出它对社会应有的贡献。近期我们注意到,在广州 市村民自治组织的经营运作上普遍出现了这样一种倾向,即除继续管理一些自身有能力 控制和掌握的产业外,更多采用的则是不直接参加企业经营,而是通过兴办工业园区的 方式招商引资,村集体以土地和固定资产(大部分为房屋等土地附着物)出租或入股的形 式,享受集体投资的收益。这充分显示出村民自治组织在面对错综复杂的市场风险和可 能出现的违约风险时所表现出的标准企业理性。而同时期村民的个人经营所得,亦大部 分来自由于庞大的流动人口进入而带来的房屋出租收入。在理论上,由于村民所得很大 程度上是来源于变相的“级差地租”,它使得目前在许多人眼里的发达地域村民,都带 有较强烈的“地主情结”,但在倡导社会主义市场经济的今天,如果我们仍一味地用以 往的观点对这种“新食利阶层”现象提出质疑,那幺,也同样有理由怀疑目前资本市场 中个人流通股的收益性质。相反,应该提出疑问的倒是政府在税收管理方面存在的漏洞 或缺位。与此同时,我们也注意到了在广州市已基本实现城市化的乡村社会,很多都出 现了村民自治组织与城市基层社区组织共存的现象。村民自治组织所承担的一部分社会 职责,由于本身所具有的高度内向性的功能特点,使其容易过多地考虑村民利益,而表 现出很大的外部不经济。尽管地方政府希望它能够依靠自身的经济实力,承担起一部分 政府由于财力限制而暂时无法做到的在社会治理方面的职责,实践中也有极少数的村民 自治组织确实发挥了这方面的作用(注:2004年2月24日的《羊城晚报》,介绍了广州龙 洞村村民自治组织为改善环境,防止突发事件发生而主动筹资进行旧区改造,兴建社区 道路的经验。但在广州市类似的138个村中,目前成功的案例仅此1个。)。但整体上看 ,实际效果与政府希望相差甚远。城市基层社区组织及其它基层政府部门,由于考虑村 民自治组织所具备的一些社会性职能,亦不能深入基层有效地开展工作。既然如此,我 们何不因势利导地通过适当的政策引导去创造一种环境,使得村民自治组织和城市基层 社区组织能够各司其职,更有效率地发挥各自正常的、并且符合市场经济发展需要的专 一功能呢?


三、政策建议
基于以上对村民自治组织未来功能的理性判断,以及村民自治演化中表现出的种种迹 象,都预示着在不久的将来,广州市的村民自治组织将会被一种新的社区企业集团的形 式所取代,它的社会责任将以一般纳税人的形式实现,目前仍然承担的一部分社会性职 能,也将由新设立的城市基层社区组织和相关的基层政府部门来完成。此时的村民身份 则转化为与原有城市公民享有同等权力的一般城市居民,其在维护利益上的民主权利将 由原来村民自治条件下的村委会选举,转化为企业内部的股东投票。与此同时,村民自 治组织作为一般企业的功能将日趋强化,最终发展成为社区型的公众企业。这种转化不 仅符合市场经济发展的内在要求,而且有助于农村城市化走向科学的轨道。但是可以判 断,该过程的实现不会一蹴而就,它需要较长的时间跨度,并且还必须有科学的政策设 计为指导,才能避免出现不必要的社会动荡。我们认为,应该把促进城乡社会逐步走向 可持续性发展轨道作为政策目标,用务实的观点,选择恰当的时机,在有条件的地域积 极推动村民自治组织实现这个转变。换言之,应该根据农村城市化形成道路的不同以及 城市化实现程度的若干指标,区别由于城市扩大及乡村非农产业聚集两种原因所导致的 城市化结果,相应采取一些不尽相同的操作方案,推动发达地域有条件的村民自治组织 有计划、有步骤地向社区型企业集团的方向转化。同时,必须尽早在已基本实现城市化 的乡村社区,建立正规化的城市基层社区组织,及时衔接和填补这种转化带来的社会治 理真空。同时设想通过逐步建立和完善区域性产权交易市场的方式,解决在产权归属和 治理结构方面一直存在的制约社区企业进一步发展的主要难题,但这可能会触及到国家 的某些基本法律,因此,来自国家的认同和支持至关重要。

【参考文献】

[1]傅晨.聚焦——中国农村改革热点和重大问题研究[J].山西经济出版社,2001(8)

[2]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联出版社,1995.

[3]贺雪峰.村民自治的功能及合理性.社会主义研究[J].2002(9)

[4]沉延生.村政的兴衰与重建.战略与管理[J].1998(6)

【作者简介】作者单位:广州金融高等专科学校广州510521