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现行征地制度存在弊端 失地农民要分享超额收益

来源:中国农村研究网 作者:蔡继明 时间:2005-09-08 11:49:43 访问次数:109

编者按:由于中国的所有土地都是国有或集体所有,中国公民不可能对任何一块土地拥有真正的产权。产权不属于个人的土地,个人却拥有使用权。在国家征地和城市化过程中,具有使用权的个人无法争取自己的合法权益,导致征地过程中产生许多难题甚至影响社会稳定。在土地不能最终归属于私人产权的情况下,只能由国家逐渐出台相应政策保护土地使用者的权益。为了进一步完善征地补偿办法,保护被征地农民的合法权益,国土资源部日前发出通知,将在今年底出台新的征地补偿标准,解决同地不同价的问题。全国政协委员、清华大学蔡继明教授在本报撰文,直陈现行征地制度的弊端,要求征地补偿突破30倍上限。

  提高征地补偿费,使农民得到真正的实惠,也反映土地真实的市场价值,有利于节省土地,促进土地资源的合理配置,缓解城市化与保护耕地之间的矛盾

  由于我国城市土地实行国家所有,农村土地实行集体所有,因此,城市化过程中对土地的需求必然要通过行政对农村土地的征用来满足。我国宪法规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征用,并给予补偿。

  现行征地制度弊端

  《土地管理法》规定,征地补偿费用是该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。

  依照上述规定尚不能使安置的农民保持原有生活水平时,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,两费总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。2004年国土资源部相关规定指出,如果两费按30倍计算,仍不能保持农民原有生活水平,当地政府将从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。征地补偿标准“30倍上限”有所突破。

  多年的实践表明,现行征地制度存在两大弊端:

  一是政府的征地行为缺乏有效约束,征地范围过宽。由于“公共利益”的范围缺乏明确界定,各级政府不仅在城市基础设施建设、发展教育文化和社会公益性事业等方面大规模征用农民耕地,而且征用农民土地进行招商引资,用于开发区、房地产等商业性项目建设。

  二是对失地农民的补偿标准过低,执行中随意性较大。现行规定两费总和不得超过30倍这一上限,没有规定“两费”最低的下限,导致各地政府在实际执行时往往就低不就高,许多农民实际得到的补偿远没有达到30倍。

  现行征地补偿的原则有违社会公平。现行的征地补偿以土地原有用途即农业收益为基础,由于土地用途不同,土地收益高低相差惊人:从事工业开发用地的收益可达到农业用地的数百倍,从事第三产业开发用地的收益甚至可达农业用地的数千倍,这从被征土地的高额出让费便可以得到证实。

  因此,现行规定即使允许征地补偿费突破30倍,也远远没有反映被征地的真实价值,被征地农民并没有享受到土地变更利用方式后的超额收益。这种制度安排,本质上是以牺牲农民利益加快城市化进程,是加剧城乡差距而不是有利于城乡一体化。

  由于征地补偿标准过低,加上有些地方政府财政吃紧,压低补偿安置标准,甚至拖欠被征地农民的补偿安置费,补偿款又常常被层层截留,被征地农民最终得到的补偿极其有限,由此造成失地农民生活艰难,出现了所谓“种地无田、上班无岗、低保无份”的三无游民,增加了社会不安定因素。

  从整体来看,我国现行征地制度实际上仍然沿袭了计划经济的思维方式,那就是牺牲农民利益为工业化进行积累。改革开放前,国家通过工农业产品价格的剪刀差,从农民那里拿走了6000亿—8000亿元的资金。改革开放后,工农业产品价格由市场决定,国家却凭借行政权利低价征用农民的土地,进而从农民那里拿走了超过2万亿元的财富。这种靠牺牲农民利益为工业化和城市化进行积累的做法,对农民是不公平的,不利于城乡统筹和谐发展。

  征地补偿必须公平合理

  在我国已进入人均GDP超过1000美元的城市化加速发展时期,我们不仅有必要,而且有能力实行工业反哺农业、城市反哺农村的政策。为此,征地制度改革应遵循的一个基本原则,是着眼于提高被征地农民原有的生活水平,而不是仅仅满足于“使农民保持原有生活水平”,只有这样,才能使亿万农民切实分享到改革开放和城市化、现代化的好处,才能真正体现“三农问题”在党和政府各项工作中重中之重的地位。

  对被征地农民,一定要按土地改变用途后的市场价格给予公平合理的补偿。即使国家是出于公共利益的需要征用农民的土地,也要按照上述原则给予农民公平合理的补偿。因为公共利益的范围有大有小:大到整个国家或全社会,小到一个社区或一个群体。一定范围内的公共利益的实现,其成本自然应该由该范围内的全体成员或公民来承担,而没有理由将其成本转嫁给根本不能享受这种公共利益的其他成员。

  且不说那些仅仅为城市居民服务的公共设施和公益事业的征地成本不应该由农民来负担,即使是为全社会(包括农民在内)的公共利益而征地,其成本也不能只由农民来负担,而是应该由社会全体成员共同负担。因此,无论出于哪一种公共利益的需要而必须征用农民的土地时,都必须给予农民合理的补偿。

  有人会担心,提高征地补偿费,会增加城市化的成本,阻碍城市化进程。这种担心是不必要的。

  首先,征地补偿费(按市场价值)的适度提高,表面上看会增加征地的直接成本,但实际上仅仅是将原土地的增值部分由政府、开发商和腐败官员手里,直接转移到原本就应该属于土地所有者的农民手里,这符合公平原则和中央统筹城乡发展的政策,有助于缓和城乡矛盾和对立;有助于从源头上遏制征地环节频繁发生的腐败行为。

  其次,通过提高征地补偿费,使用地成本反映土地真实价值,有利于用地单位节省土地,促进土地资源的合理配置,缓解城市化与保护耕地之间的矛盾,这恰恰符合建设节约型社会的战略方针。

(作者系:全国政协委员,清华大学人文社会科学学院教授,清华大学经济研究所副所长