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土地换保障:解决城市化过程中失地农民问题的关键

来源: 中国农村研究网 作者:潘久艳 时间:2005-08-31 08:28:13 访问次数:106

根据经济和社会发展规律,城市化无疑是一个国家走向现代化的必然选择。城市化必然伴随着农村人口源源不断地向城市流动,在这个过程中,生产要素将重新优化配置,利益格局将重新调整,农业生产方式将发生重大变革,农民生活方式也将随之改变。

一、失地农民社会保障问题与研究

城市化过程中的失地农民,是随着我国城市扩展和小城镇建设的进一步深入,基于城市建设用地需要,因耕地被征用而失去土地的农民。现代农业经济理论认为:每征用一亩地,就伴随着1.5个农民失业。据不完全统计,近7年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”。他们有着一个共同特点———务农无地、上班无岗、低保无份。仅浙江省就有57.5万亩耕地被征用,87.8万农民失去土地。照此速度发展2030年我国失地农民将由现在的4000多万人增加到1.1亿人。这是我国社会稳定的巨大隐患和社会经济持续发展的重大难题。据不完全统计,目前上访的问题中,有70%都是由于农民失地所引起的,甚至在一些地方还出现了因农民失地没有解决好发生的冲突。因此,研究并妥善解决好失地农民问题具有至关重要的意义。

目前对失地农民问题的研究,主要集中在以下四个方面:第一个方面是关于“失地农民”的土地权益问题。理论界主要围绕两个方面做了大量研究:一是农民土地集体产权不清;二是行政权侵犯农民土地利益;第二个方面是关于失地农民的补偿安置问题。失地农民的安置方法有很多,比如就业安置、货币安置等。许多地方货币安置为主要的方式,即将安置补助费(有时包括土地补偿费)一次性发放给农民,让其自谋出路。关于这种补偿的不合理性是当前理论界争论的热点,对其认识主要集中在三个层面:其一,征地补偿标准不合理;其二,征地补偿标的不合理;[3]其三,征地补偿费分配不合理。第三个方面是关于失地农民的社会保障问题。土地与农民唇齿相依,失地农民的保障问题也引起了一些学者的关注,主要讨论失地农民社会保障的资金来源问题、保障资金的运行机构以及保障内容都进行了研究。第四个方面是关于“失地农民”市民化的问题。失地农民由于观念差异、自身存在的与城市化的差距、对城市的恐惧等因素阻碍了失地农民真正的市民化进程,甚至出现了“失地农民”城市化进程的倒退。纵观上述过程,之所以出现农民问题,最根本的原因就是因为“失地农民”失地后的社会保障问题没有解决好。因为农民失去了土地,却没有相应的社会保障,那么才会造成相关的冲突和倒退现象,出现社会的动荡。换句话说,要根本解决失地农民问题,必须切实实现失地农民以“土地换保障”。土地能否换回失地农民的保障就成为解决失地农民问题的关键。

二、以“土地换保障”的理论基础

(一)土地是农业最基本的生产资料和生产要素,对现阶段的农民有重要的保障功能

著名的古典经济学家威廉·配第认为,“土地是财富之母”;斯密甚至把土地作为产生价值的唯一源泉。这都是因为土地能够为人类的生存提供保障。在我国的现阶段,土地不仅是最基本的农业生产要素,而且是农业最基本的生活资料来源,对农民起着重要的保障作用。因此,要让农民放弃土地的承包经营权,起码要保证农民达到的经济补偿不低于耕种土地的收益,这里的收益不仅包括要包括土地自身的产出,还应包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。

(二)土地的增值过程与失地农民的产生过程具有同步性

按照马克思的观点,由于土地具有稀缺性和垄断性,因而具有价格。同时,由于土地的区位条件的不同,相应的还具有级差地租,这也应该体现在土地价格中。在一个自由的市场经济里,土地的价格与其他商品一样取决于本身的供给与需求的状况。由于土地的稀缺性和不可再生性,土地的供给可以看作是恒定不变的,土地的均衡价格完全由需求决定。在城市化和工业化过程中,一方面会产生大量的失地农民;另一方面对土地的需求也会增加,进而会提高土地的价格。也就是说,失地农民的产生过程与土地的增值过程具有同步性。在土地增值的过程中,土地对农民的保障性也在逐渐提高。当地价高到一定程度,或者经济发展到一定程度的时候,土地就具备了对农民进行保障的物质基础。这个时候出让土地,就可以保障失地农民未来的生计。但是,在经济发展水平比较低的时候,或者地价不高的时候,土地的保障作用就很弱。这个时候出让土地,就难以保障失地农民未来的生计。

(三)对征用土地给以安置补偿是我国《土地管理法》的原则之一

我国《土地管理法》第四十七条规定:征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。虽然《土地管理法》没有对安置补偿费的用途加以具体规定,但从各地执行情况看,基本上是用于被征用土地的农民的生活安置和就业安置。这就为在征地补偿中实行“以土地换保障”预留了法律空间,因为被征用土地的农民建立养老、失业保险也属于生活安置和就业安置的范畴。不仅如此,《土地管理法》第四十七条还对土地补偿费和安置补偿费的标准做了具体规定,并有一定的幅度,这也为在征地补偿中实行“以土地换保障”提供了可能。

三、建立失地农民社会保障的基本经济条件

当前引起失地农民问题的主要根源是因为对失地农民补偿过低,使农民不具有基本的社会保障,但是,补偿过高,又会加大我国城市化和工业化的成本,影响我国城市化的正常进程,对我国经济发展和“三农”问题的解决都会产生不利影响。在城市化过程中,征地不应该牺牲农民的利益,但也不应该对城市自身的健康发展构成危害。对于城市和农民来说,征地应该是个互惠互利的行为。在该原则下,对失地农民补偿多少才算合理?最基本的原则就是“土地能换到农民的保障”,而社会保障包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等项目。其中农民最关注的是养老、保险、保障功能的落实。养老保障的落实,在一定程度上就能实现“以土地换保障、以保障换就业,以就业促发展”的良性循环发展机制。因此,分析为失地农民建立基本养老保险应该具备的经济条件是建立失地农民社会保障的基本经济条件,也就是对失地农民进行合理补偿的依据。

关于失地农民养老保险问题,有些地方如浙江、江苏等发达地区已经探讨并实践了一些较为成熟的作法,但存在的一个问题就是整个地区同时存在多套养老保险制度。考虑到公平、效率以及我国的实际情况,我国养老保险实行“统帐结合”模式,即“社会统筹帐户+个人帐户”的模式。社会统筹帐户就是基本养老保险,它要确保参加养老保险的退休人员在退休之后能获得基本的生活保障。失地农民要获得基本养老保险待遇,就要履行相应的缴费义务。失地农民缴纳的养老保险费用应该从征地补偿金里一次性支付。这样,失地农民到了退休年龄之后,就可以按月获取当地的基本养老金。需要进一步说明的是,由于失地农民已经彻底失去了土地,社会就应给予其生活的保障。所以,当失地农民在城市就业时,“个人帐户”或者补充养老保险则应该由失地农民和雇主共同建立,这不属于国家的责任。为使失地农民养老保险帐户做到资金的收支平衡,失地农民的养老保险缴费应该和未来获得的养老待遇的现值基本相等。这样做既是考虑到我国城市养老保险体系面临巨大的资金缺口,难以承担新的、巨大的财务负担,也是考虑到城市化过程中的征地行为对征地方和被征地农民来讲应该是一个互惠互利的行为,应该根据城市的经济发展水平和经济实力合理补偿失地农民。

从以上的阐述可以看出,失地农民的基本养老保险从本质上讲采用的是一次性缴费的完全积累模式,即一次性缴足养老保险金,等到退休之后,再按月领取基本养老保险金。这与现在的养老保险制度有所不同。根据以上考虑,可以建立失地农民养老保险的成本表达式,即:

C(1+r)n=Wτ[(1+1/(1+r)+……+1/(1+r)m)](1)

在(1)式中,C为失地农民养老保险的一次性缴费金额;r为利息率;n为失地农民从失去土地到其退休之时的年份;m为失地农民退休后的预期寿命,即领取养老金的年份;W为当地城市的社会年平均工资,其高低取决于当地城市经济的发展水平和增长速度;τ为基本养老金的替代率,τ=年基本养老金/W。在一个简单的经济体系里,假定人口增长率、劳动生产率的增长率为0,那么,这也就意味着W会保持不变,同时,资本的净利率r也为0,所以,(1)式就可以简化为:

C=Wτm(2)

利用(2)式,可以估算出失地农民要获得基本养老保险待遇的一次性缴费金额。这里我们是简单化处理,并没有考虑失地不同的农民在失去土地时年龄也有差别(因为年龄的差别会影响到失地农民以后进入城市劳动力市场时的就业机会,以及由此而获得的补充养老保险帐户或个人养老帐户)。但是,可以大致估算出失地农民的基本养老保险,这个成本就是确定合理补偿失地农民的依据之一。

四、建立失地农民社会保障的制度条件

为了有效保障失地农民的利益,不仅要确定一个合理的补偿水平,使农民分享土地增殖带来的收益,还要进一步从制度上加以完善。这是因为失地农民的问题在我国城市化和工业化进程中相当普遍,不是局部现象和少数现象。这也说明,在我国有关的制度设计还存在着相当大的漏洞需要完善。

(一)完善和保护农民的土地财产权利

在目前的征地制度下,土地“卖”与不“卖”,不由农民决定;即使是要“卖”,农民也没有与买方平等地坐下来谈判价格的权利。造成这一现象的主要原因是我国农村土地产权权属不明,法律规定属集体所有,农民个人只拥有农地的承包经营使用权。但是,这种集体产权性质的农村土地却存在所有权主体不明的问题,致使农村土地被当作公共品来对待,农民的土地财产权利经常被损害,土地征用失控就是其表现之一。由于农民土地财产权利残缺,农民难以在农地的征用过程中争取合理的利益。要解决征地过程中出现的问题,就必须完善农民的土地财产权利制度,扩大农民个体的土地处置权利,使农民在征地过程中获得土地的部分增值收益,分享城市化所带来的好处。

(二)探索农地直接入市交易制度,国家以土地转让交易税的形式调控土地供应并获得部分土地增值收益

在城市化过程中,国家没有用市场经济的手段而是沿用计划经济的手段去解决农地的征用问题,因此,产生了目前农民失地的种种问题。探索农地直接入市交易制度,可以用市场经济手段来解决征地农民问题。农村土地按照政府的土地供应计划直接进入建设用地市场,农民以转让土地承包经营权的方式实现农地的转用,这样,就可以运用市场机制对农民的土地承包经营权转让进行合理的直接补偿,保证农民在进入城市时能够支付转岗培训成本和社会保障成本。

在农地转用过程中,由于土地用途的变化使土地价格从农用土地价格上涨到建设用地价格,即发生土地增值。这种土地增值并非是由土地使用者对土地的投资和劳动形成的,而是由政府的投资建设以及土地资源的稀缺性所导致的。因此,这种土地增值应当由社会所共享,而不能单独由农地使用者独享。解决这个问题的办法是,国家采用间接调控方法,开征土地交易税。这样,国家既可以保障农民的合理利益,也可以获得相当部分的土地增值收益。并且政府还能利用税收调节土地供应,可避免出现现行征地制度下政府干预土地交易过程造成出现各种问题都要政府最后“兜底”的局面。

此外,在市场化的土地交易过程中,政府还需做的事情是:第一,严格区分公益性用地和商业经营性用地。第二,严格限制土地补偿金和土地转让交易收入的用途。土地补偿金和土地转让收入应该首先用于失地农民的社会保险体系建设以及转岗就业培训,剩余的方可归集体和农民个人支配。

五、结束

语在城市化快速发展条件下,土地换保障实现了制度创新,解决了失地农民的社会保障和农村土地节约经营问题。农村剩余劳动力在向城市和非农产业转移的过程中,具备了谋生的基本技能,也具备了相当的消费能力,成为拉动国内需求的重要力量。土地换保障由于实现了土地权属的变更,被征用耕地的用途也发生了改变,征地方和失地农民成为市场交易的主体,代表耕地所有权的农村集体组织则成为交易的中介机构,土地评估机构为交易的实现提供专业服务。把土地评估机构引入土地换保障制度中,在于借鉴了中国城镇国有土地的有偿使用制度。无论从征用土地还是土地流转的角度看,土地换保障都很好的解决了土地社会保障功能的延续,并更正了征地经济补偿和土地流转租金被严重低估的事实,建立起公平竞争和高效率、低交易成本的市场环境,为失地农民向城市居民的转变,提供了启动资金和培训费用。土地换保障制度通过土地制度和社会保障制度的创新,填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺,成为一种切实可行的制度安排,是中国城市化快速发展制度创新的突出体现,也是实现全面建设小康社会奋斗目标的客观要求。


                    

来源: 《西南民族大学学报》2005第5期 (转载请注明出处)