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大陆六千万农民失地线路图

来源:凤凰周刊 作者:作者:谌彦辉 时间:2005-08-13 15:57:51 访问次数:121

石家庄城郊征地调查
  石家庄成为省会,北焦村成了“七局宿舍”

  “石家庄近郊农村,从来都是谁来谁占。”北焦村71岁的老村支书陈志中对《凤凰周刊》说,村里的土地被圈占的历史可追溯到日军侵华时期。

  位于河北省会石家庄市市区西北的北焦村,是市二环路内45个城中村之一,共有1200多户、3000多口人。一些外地人在村里租房做生意,多数村民靠收房租生活。

  2004年4月到11月,《凤凰周刊》记者多次到石家庄北郊农村调查农民土地流失问题。

  1968年2月,河北省会从保定迁至石家庄,市区迅猛扩张,近郊土地被征用的速度急剧加快。“修铁路,盖生活区,建机关、厂矿、医院、学校,国家需要征地,村民没办法。”陈志中说,当时土地被征用后,政府不给钱,但1亩地拨2—3个名额给村民,其身份由农民转为工人。

  据陈志中回忆,改革开放后,国家征地越来越多,省政府的外贸、内贸、轻工业和化工等七个厅局级机关先后来北焦村安营扎寨,最后村中布满机关宿舍。北焦村因此号称“七局宿舍”。

  1975年,陈志中当上了北焦村生产大队长。他记得从70年代开始国家征地有了土地补贴。土地补贴没有分给村民,主要归生产大队,用于发展集体企业,村民进企业做工,由农民变成企业职工。依靠土地补贴,北焦村盖起旅馆、商店,办起塑料厂、鞋厂等20多家企业。

  当时,国家规定土地按征用前3年生产的平均产值来补偿,补偿费分为土地补贴、劳动力补贴和青苗补贴三种。1971年,1亩地补贴240元;到1976年,1亩地补贴1000元。陈志中说,补贴增加是因为村民改种粮食为种蔬菜,土地产值增加了。

  1986年陈卸任时,北焦村还剩下三四百亩地。之后,北焦村剩余农地陆续被征用,目前只有30多亩自留地,供村民种点菜,但多半荒草丛生。

  北焦村土地消失的过程,是中国城市扩张、郊区农村土地被征用过程的缩影。

  据《财经时报》2004年报道,有关专家测算,中国过去10年间转让土地达1亿亩,但市场土地出让金与政府给农民补偿之差高达2万亿元人民币。

  《中国改革》杂志农村版2004年引用一项调查表明,被征土地的收益分配大致是:地方政府占20%—30%,企业占40%—50%,村级组织占25%—30%,而农民仅占5%—10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,大部分被开发商和地方政府获取。

  事实上,中国地方政府一直利用强制性土地征用政策,低价从农民手里征地,高价出售,从中获取巨额土地资本增值收益。与此同时,城市化进程又一直被地方政府作为“政绩”大力宣传。在商业利益和政治资本的双重利益驱动下,城郊农民在城市化进程中大量失地,而大陆部分腐败官员也由此以权力寻租的方式获取暴利。

  一所学院与一个村庄的对抗

  从北焦村沿西北方向乘车行驶不到半个小时,可到达石家庄市新华区杜北乡的西营村。

  西营村处在石家庄市城市地下水源一级保护区内,河北省环保局曾经禁止六类污染性项目和行为进入水源保护区,一度使西营村近似于一块不能开发的“死地”。一村民对《凤凰周刊》说:“原来这里工厂不让进,企业也不让进,怕污染了水源。”

  2002年8月,经河北省长办公会议批准,河北政法职业学院准备在石家庄市北郊征用土地建新校区。得知这一信息,包括西营村在内的许多乡村与学院进行接触。

  西营村村委会主任杨建华对《凤凰周刊》说,当时为了争夺学校进村,其他村都相互压价,贱卖土地。最后,学院倾向于在西营村征地920亩。“现在,‘死地’居然变成了‘活地’。”杨建华备感欣慰地说。

  2003年11月10日,西营村党总支部和村委会决定对学院征地一事进行民意测验,并把征地条件写在测验表上。杨建华说,89%的村民同意征地,11%的村民不同意征地。村党总支和村委会据此成立谈判小组,与学院正式谈判。双方达成的结果是,学院为每亩地支付征地补偿费7万元,还有其他补偿。

  但在2004年4月18日起草的上访材料上,至少有360多名村民签字画押反对上述征地方案。西营村现有村民2000人左右,反对者占18%以上。许多村民说,反对者远不止这个数,许多人没来得及签字画押。

  按《村委会组织法》的规定,涉及村民利益的重大事项,村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理;有十分之一以上的村民提议,也应当召集村民会议。

  村民傅更新说:“村民多次要求召开村民会议,但村委会拒不召开,村干部说,电视宣传、民意测验就等于召开村民会议。卖地还是村委会说了算。”

  2004年2月,政法职业学院新校区建设被确定为河北省2004年重点建设项目。3月,在征地和开工手续未办妥的情况下,河北省国土资源厅和石家庄市政府同意该项目进行工程用地的前期准备工作。4月至今,为平整土地,学院和村委会跟村民多次发生冲突。

  结果是,学院派施工人员用履带拖拉机将土地推平,村委会派人把耕地下面用来灌溉的地下水道挖断,致使大部分耕地闲置至今。学院原定2004年9月新生入住新校区,但到11月,未见校方破土动工。

  眼瞅着耕地却种不成庄稼,十几亩的果树一棵一棵干死,村民高银柱很心疼。他说:“100多亩蔬菜大棚,菜秧都长出一寸了,他们说拆就拆。”

  农民没有权利为自己的土地定价

  按照协议,河北政法职业学院应向西营村支付征地补偿金共6300多万元,并在2004年5月25日前将总额的80%汇入西营村账户。但据村委会主任杨建华介绍,到10月,学院仅付款2350万元,只占总额的三分之一多。其中,2000万元平均分给2000多个村民,每人1万元,剩下300万元先由村委会保管。杨说,等省国土厅发布公告,征地款才能全部到账,到账后也将全部分给村民。现在村里欠每个村民2万元。

  按照协议,学院还要向西营村赔付地面附着物损失费50万元,负责给村里申请200亩高层住宅用地指标,并享受石家庄市“城中村”改造优惠政策。

  这50万元地面附着物损失费均摊到920亩地上,每亩地才500多元钱。对于这个赔偿标准,许多村民明显不满。他们要求按1亩地一年的收入赔偿,种粮食赔偿1500元,种蔬菜赔偿2000元。

  1998年修订的《土地管理法》规定,征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费,为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算,每人的补助标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍。

  被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

  按照这个标准的最高倍数乘以2000元的亩产值,西营村村民每亩地最多获得土地补偿费2万元,安置补偿费1.2万元,总计3.2万元。

  《土地管理法》还规定,依照上述规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍,则西营村村民每亩地最多可获得6万元补偿费。

  如此计算,政法职业学院向西营村支付征地补偿费每亩7万元,似乎村民已经占了便宜。

  2003年4月,石家庄市政府公布了市区土地基准地价,将商业用地分为8级,1级每平方米为4723元,折合每亩94万多元;8级每平方米为497元,折合每亩9.9万多元。这意味着,西营村被征用土地所获得的补偿,比用于商业开发,每亩最低少2.9万元,最高少87万元。

  2004年11月3日,国土资源部印发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,其中比《土地管理法》优厚的规定是:如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。

  西营村部分村民一直想按照商业用地的市场价出让土地。但政法职业学院建新校区不属于商业用途,村民的愿望在现行法律和法规中找不到依据。

  大陆至少有6630万农民失去土地

  村民傅更新一家5口共有5亩地,其中2.7亩被征用。他说,2.7亩地若种小麦和玉米,年收入有两千来元,种蔬菜年收入也有两三千元。5亩地一年收入一万来元,勉强够全家一年的开销。现在,虽然得到5万元征地补偿和3000元拆毁蔬菜大棚的补偿,却永远失去了一半的土地。

  他说:“家里的粮食,两个小孩上学,日常花费,都是从地里出。村里一个企业也没有,我们都指着土地吃饭。”一想到所得补偿也不够几年花销的,傅更新就发愁今后的生活没有着落。

  西营村的情形在中国农村非常普遍。10月,浙江省长兴县雉城镇五峰村的村民胡批金到北京上访,投诉无果后找到《凤凰周刊》,他说他们村农民目前是“种田无地,上班无岗,低保无份”。他把给失地农民发一点征地补偿费的做法叫“一脚踢”,即给点钱就一脚踢开,再也没人管了。

  他提供的证据显示,村里土地被上级政府以每亩28万元卖给了一家房产公司盖商品房,但给村里的征地补偿款每亩只有24600元,真正落到村民手中的,人均只有15000元左右。

  胡批金说,仅有的这点征地补偿款也只能支撑几年光景,眼看原来的温饱生活都难以维持。当地流行一句口头禅,“爷爷笑,老子跳,孙子上吊。”说的就是祖孙三代靠这点钱生活的情形。

  据中国社科院农村发展研究所提供的数据,从1990年到2002年,大陆占用耕地4736万亩用于非农建设,今后每年非农建设用地仍需要250万—300万亩。这些非农建设用地主要集中在城郊农村,那里一般人均耕地不足0.7亩,每占用一亩耕地就会造成1.4人失去土地。依此推算,13年来大陆至少有6630万农民失去土地,而且这个数字仍在增长。

  于建嵘认为,由于征地补偿标准低,失地农民所获得的补偿费不足以创业,政府又没有为他们建立合理安置和社会保障制度,这些失地农民大都成了无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。而中国历史上的社会动荡和改朝换代,流民都成为隐患。

  大陆土地争议具有政治爆炸性

  土地纠纷是影响农村稳定的首要问题

  2000年,河北省会石家庄市提出“城中村改造”计划,决定从2002年起实施5年,将45个“城中村”改造完毕。“城中村”就是城市扩张后,在市区保留下来的一些村庄。

  石家庄市一位人大代表忧心地向《凤凰周刊》表示:“改造也只是改造‘城中村’的形象,没有触及‘城中村’经济和体制问题的痼疾。”

  “城中村”北焦村的土地所剩无几,村办企业在90年代中期也相继破产。等到“城中村”的改造公告贴出后,村民惊觉最后安身立命的住宅基地也将被圈占。从2000年起,北焦村就有村民上访,开始只有六七个人,到现在已有几百人集体上访,累计上访达1000多人次。

  北焦村村民贾桂林对《凤凰周刊》说,2003年冬天,北焦村村民冒着零下十四五度的严寒,中午饿着肚子,在省委门口站了一天。45个“城中村”目前是石家庄“最热闹”的地方,几乎村村上访,到现在,上访还在继续。

  在石家庄市长安区南高营镇西古城村,有关部门为搞土地开发,造成380亩耕地、菜地无法耕种,至今垃圾成堆,杂草丛生,已闲置4年。村民上访无效后,就自发组织起来,在耕地旁搭了间瓦房,日夜轮流看守,反对圈占。

  《土地管理法》规定,国家为了公共利益的需要,可以依法对集体土地实行征用。但是,有关法律未对“公共利益”做出明确界定,大量营利性商业项目和众多开发区,都以“公共利益”的名义获得征地资格,得以强制征用土地,引发农民的群体性上访和官民冲突。

  中国经济体制改革研究会副会长石小敏在接受《财经时报》采访时说,需要严格区分公益性用地的公益用途和商业用途,完全意义上的公益性用地实际上并不多。

  北京大学法学院教授赵晓力说:“中央政府去查开发区,老是抓不住根子。土地级差地租现在被官僚体系分割。乡村的官僚清楚得很,办企业哪有倒卖土地来钱快?开发都是幌子,他们都是要卖地的。”

  据《中国纪检监察报》报道,2004年上半年,大陆共发现土地违法行为4.69万件,立案查处3.39万件;清还农民征地补偿费欠款87.4亿元,占欠款总数的59%;核减各类开发区4735个,占年初6741个的70%,规划面积从3.75万平方公里,压缩到1.34万平方公里,压缩了2.41万平方公里。

  2003年8月至2004年6月,中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘主持的课题组对中国农村社会形势进行了专项调查研究。6月15日—7月14日,课题组对进京上访的农民进行问卷调查,获得632份有效问卷,其中涉及土地问题的有463份,占73.2%。2004年1月以来,课题组共收到172封农民控告信,信中涉及土地问题的有109封,占63.4%。

  调查显示,农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点,是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。

  反抗几乎是农民保卫土地的惟一途径

  于建嵘介绍,目前,大陆农村土地争议以浙江、山东、江苏、河北、广东等省最为突出,起因大都是地方政府非法或强制征地。

  以前,在税费争议中,上访、宣传和阻拦收费是农民最主要的抗争方式。现在,在土地纠纷中,农民往往到县级以上政府门口或被征土地上静坐、示威,甚至到高速公路、铁路上静坐。他们打出的标语是:“我们要吃饭,要生存”;“我们是农民,土地是我们的命根子”;“没有土地,我们赖何以生存?到头来,只有揭竿而起,因为,吏不可畏,小民从来不可轻”。

  据媒体报道,农民在抗争过程中,时常与官方和警方发生流血冲突,还发生过一些农民捣毁乡、县政府的过激事件。

  大陆一家长期研究农村问题的学术机构收集到2004以来发生的130起农村群体性突发事件,其中87起是因土地问题发生的警农冲突,共造成数百名农民受伤,死亡3人,有160余人被关押。有12起出动了特警或防暴警察,有7起出动了武警,最多动用警力数百人。各级政府给抗议和上访农民罗列的罪名主要有非法集会、扰乱社会秩序、阻挠公务等。有的地方以打击“法*功”分子的名义把到北京或省城集体上访的农民强制押回。有的上访农民被绑起来游街示众,或遭到警方关押。

  于建嵘对《凤凰周刊》说,反抗几乎是农民保卫土地的惟一途径,他们同时也在给中央施加压力。农民们认为,没有农民的反抗压力,也就没有中央对农村政策的调整,也就没有农村税费改革。

  于建嵘认为,土地是农民的生存保障,土地又涉及巨额经济利益,这就决定了土地争议更具有对抗性和持久性。有的地方政府公然对失地农民进行暴**压,又使土地争议具有政治*炸性,有可能诱发较大的社会冲突。

  农村城市化进程完全处于一种失控状态

  因为中国城市的快速扩张,城乡接合部的农村正在进入被动城市化进程,那里的农民失地最快、最多。

  原国务院体改办副主任邵秉仁早前表示,在城市化过程中,农民失地而流失的利益至少近5万亿元人民币,比新中国建国后30年工农业产品价格“剪刀差”所积累的几千亿元,超出很多。


  北京市农村经济研究中心城郊研究所所长张茂文对《凤凰周刊》说,农村城市化进程可以有两种选择,一种是将农民财产全部分光,原有的集体经济组织全部解体,农民以独立的家庭个体进入城市,或经商,或打工。前提是必须公平分配。

  另一种是不将农民财产分掉,保留原有农村社区组织,并对产权制度和组织形式进行彻底改造,以适应城市化。

  张说,农民都只能顾虑到眼前处境,他们的第二代、第三代以及城市化后农民的可持续性发展,都需要中央政府考虑。但现实中,中央政府并没有明确的政策导向和制度供给,农村城市化进程完全处于一种失控状态。

  “土地新政”对官权强制侵蚀民权缺乏清醒认识

  2004年10月底,国务院下发了《关于深化改革严格土地管理的决定》,强调农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市政府,各省、自治区、直辖市政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。


  《决定》对农民最关注的征地补偿作了新承诺:土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。县级以上政府应当使被征地农民的长远生计有保障。这意味着各级政府要将土地出让金部分转移给被征地的农民。

  部分媒体称这个决定是“土地新政”,并给予较高评价。但部分上访农民则有更高的期待。

  北京西四附近的前英子胡同,国土资源部门外每天至少云集四五十个上访的失地农民。许永年来自福建省厦门市海沧区霞阳村,他反映村里的3000多亩地都被征光了,多次到这里上访。

  他对《凤凰周刊》说:“希望中央政府给农民真正的民主和自主权,给农民土地所有权和使用权。政府要保障农民的经济权利,为农村经济发展服务,不要与农民争利,更不能把农民的土地抢走给开发商。” 他期望征地制度改革能让农民拿自己的土地直接进入市场交易。

  据《财经时报》2004年10月报道,农业经济学家牛若峰也倾向于通过土地交易转让市场,对农民进行直接补偿。

  他认为,目前的土地为国家和集体所有,土地转移存在两个市场。政府对一级市场具有垄断权,土地交易需先由国家或集体收回,再进入二级市场交易转让。这导致转让利益分配严重不均。

  牛建议,中国应合并两个土地市场,实行统一土地转让市场,并根据土地使用性质,区分两大类进行交易。对于公益性用地,政府有权进行征购,实行非合约性交易,但农民的土地转让价格应由市场来决定,按市场价格来计算补偿征购金;对于经营性用地,农民享有自主决策土地出让权,实行合约性交易,其价格完全由市场来决定。

  于建嵘对《凤凰周刊》说,大陆土地制度的本质问题是官权强制侵蚀民权,“土地新政”对此缺乏清醒认识。如果不限制政府和官员在农村土地上所拥有的无限权力,靠执政者的内省和自制很难从根本上解决问题。

  他建议,当务之急,中央应限制各级政府特别是具有利益驱动的基层政府征用农村土地的权力,让农民有能力维护自己的权益。应明确农民土地所有权,运用市场机制实现土地的合理转移。目前,各界分歧最大的就是农村土地能否私有化。

  他认为,大陆现行法律虽规定农村土地为“农民集体”所有,却没有明确“农民集体”的产权代表和执行主体,没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上,“农民集体”在法律上已经虚拟化了,国家才是农村土地的终极所有者。


来源:凤凰周刊 作者:谌彦辉