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当前农民工社会管理的突出问题与政策建议

时间:2005-08-09 08:39:04 访问次数:99

内容摘要:当前农民工社会管理存在的突出问题,是许多地方社会管理思路尚未摆脱城乡二元分割体制影响,对进城农民工“经济性接纳,社会性排斥”,农民工的利益、诉求难以在城市公共政策的制定中得到制度化的表达,一些城市的社会治理仍沿用管制式管理的方式。必须认同进城农民工是城镇居民,按照公平对待、民主法治的原则推进社会管理体制改革。

关键词:农民工 进城 就业 社会管理

一、当前农民工社会管理存在的突出问题

(一)许多地方社会管理思路尚未摆脱城乡二元分割体制影响,以人为本的观念淡薄,对进城农民工“经济性接纳,社会性排斥”,恶化就业环境、阻碍农民变市民,影响经济发展、社会和谐

对进城农民工的“经济性接纳”,并非政府所为,而是经济改革发展中农民寻求就业的推动和城市企业的内在要求,是供求决定的市场行为。欠发达地区为主的农民,冲破区域封锁、城乡分割,进入发达地区和城市企业就业,农民工获得比外出前高的收益,企业因劳动低成本加速积累与发展,地方和国家财力随之增长。由此形成工业化发展、吸收就业、农民工增加收入,企业发挥劳动力资源优势,加快积累,进一步吸收就业,推动工业化发展的良性循环。农民进城就业、企业自主用工,发育了劳动力市场,在就业上改变了城市对农村、农民的封闭性。

对进城农民工的“社会性排斥”,却是城市政府基于两种户口、二元分割的管理观念和体制造成的。农民工对城市的“经济性”进入是 “社会性”进入的基础,而且人的进入本身就是社会性进入。管理的“社会性排斥”既同经济基础相矛盾,又与变化了的社会结构相矛盾。

一方面,进城农民工已融入城市经济,成为城市产业工人、常住人口的重要组成部分,在沿海发达地区和城市,农民工已占工人的半数或成为主力(珠江三角洲地区私营、港澳台资及外资企业所雇佣的工人,主要是进城务工的农村劳动力,农民工的平均比重达到66.8%,其他发达地区和城市工人中农民工的比重也多在半数左右。),但他们的居住、学习培训、子女教育等却被排斥在城市社会之外。调查显示,农民工当前最迫切的社会需求,是解决居住和子女教育问题,而城市的发展建设并未将这些需求考虑在内。多数农民工租户籍人口的房子住,随着城市对居住大量农民工的城乡结合部和“城中村”的拆迁改造,城市变得整齐漂亮了,农民工的居住却遇到了相当大的困难,难得有个狭小、安定的住处。一些城市实行城乡统筹,只统筹城郊农民,外来农民工不在统筹之列,享受不到与城郊农民平等的权利。户籍制度改革停留在“投资移民、技术移民”上,农民工即使是技术工,企业想留,也不准落户,关死了农民变市民的大门,只能打工,流动。一些地方政府不想为农民工承担社会成本,只要农民工来暂时做,做了几年后就再换一批过来。这是他们被“社会性排斥”的一种表现。

另一方面,社会管理很少反映进城农民工的利益和要求。指导经济发展 “见物不见人”,或只见人才,重视投资者利益,忽视普通农民工的合法权益。把城市当作“领地”,把地方利益放在落实中央政策和保护“外地人”利益之上,对侵犯农民工合法权益的现象听之任之,失去了公正立场和依法行政的职责,致使一些地区农民工劳动权益被严重侵害的情况,多年没有好转。一些地方农民工已占人口的很大比例,但政府经济社会发展规划,并未考虑他们的存在和需要,只是讲治安问题才谈到他们。

对进城农民工的“社会性排斥”,违背市场经济和城镇化方向,脱离了农民工是产业工人、常住人口重要组成部分的经济基础和社会现实。在经济上,拖欠克扣农民工工资,把工资压到最低工资标准之下,变相强迫加班,工伤得不到赔偿等严重侵犯农民工合法劳动权益的问题得不到解决。加之“卡死”户口,不准农民工成为城市稳定的产业工人,企业员工不能积累经验、技术,提高素质,甚至使一些地方的农民工逐渐流失,出现“民工荒”,已经影响经济发展。同时,以户籍为分界的不公平的服务管理制度,使农民工始终无法在城市社会中获得合法的市民资格,阻碍了农民变市民的城市化进程。而且导致农民工对城市社会普遍怀有一种疏离感和责任匮乏心态,直接增加了与城市居民和管理者发生误解和冲突的可能性。

(二)纠正社会政策偏差进展缓慢,农民工的利益、诉求难以在城市公共政策的制定中得到制度化的表达

社会政策指政府为公民或居民提供公共福利的政策。由于二元体制的影响,进城农民工长时间里只被看作劳动力,不被作为当地居民一视同仁,存在公共服务、福利把农民工排斥在外,公共管理不保护其合法利益的问题。近几年国家政策要求公平对待,保护农民工合法利益,把农民工及其所携家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病、法律服务等,列入政府和社区的责任范围,将相应的经费纳入财政预算。但在一些地方落实难。仍向招收农民工的企业收取劳动力调配费,对农民工子女入公立学校收各种名目的费用,城市培训体系不服务于农民工,职工安全、职业病防护和监管薄弱,工伤保险、医疗保险对农民工的覆盖率很低。医院收费高,低收入的打工妇女医院外分娩多,产妇和婴儿死亡率高出城市居民一两倍;农民工居住环境恶劣,他们的居住环境改善并未纳入政府的视野;一些地方政府执法部门仍默认企业侵害劳动者权益,工会未起到维护工人权利的作用。加之农民工参与社会文化、社会组织、社会活动权利的缺损,都在一定程度上影响了城市社会的公正性。

社会政策偏差与政策制定缺乏农民工的利益表达机制有关。农民一进城,就失去了公民的社会管理参与权。城市社会管理的参与权,同城市市民与农民工的二元户籍身份捆在一起,尽管农民工在城市经济发展中发挥了作用,生活、工作地域发生了转换,并未在城市获得被认可的社会角色,缺乏选举权、被选举权,很大程度上丧失了与城市公民同等的社会管理参与权,他们的利益、要求,就难以在社会政策的制定过程中得到体现。

(三)一些城市的社会治理仍沿用在二元户籍制度基础上对农民工进行管制式管理的方式,既使农民工缺乏社会尊重和社会参与,也因存在社会鸿沟使管理成本提高,社会秩序、治安形势得不到好转

一些城市社会秩序、治安环境差,成为当地居民、企业,也是农民工反映较为突出的问题。原因在哪里,如何解决?现在的一种看法是,治安问题根源是在“外来工”,解决问题的思路仍是基于二元户籍制度,以公安干警为核心,组织户籍人口中的社会力量,去加强对流动人口、农民工的管理。调查表明,农民工绝大多数是遵纪守法的,虽说涉案人员多数是流动人口,而侵害对象也以农民工为主。深圳市自建立见义勇为基金以来,85%受表彰的见义勇为者是农民工。这说明了农民工既应是保护的一个重点,也是可以对社会治安做出贡献的力量。但是,现行管理体制却不让他们参与社会管理包括治安管理,把他们一概作为防范的对象。取消对农民工的收容遣送和有损公民合法权益的“清查”方式,取消暂住证的高收费,农民工高兴,有的却认为是治安“权利收缩”,无法管理。没有寻求在尊重农民工公民权利的前提下,如何把服务、保护与治安结合起来的管理方式,致使治安环境得不到好转。为农民工建立“外工村”、集中居住服务中心,农民工住得起,生活安定,也便于管理。现在有关部门却担心居住条件好了,外来工住下不走,增加当地人口压力;担心外来人员集中居住容易串联,增加集体上访压力,闹起事来不好管。这种管理,实质是把户口不在当地的农民工视为异己的力量来防范,对农民工进行管制式的管理。如果不改变这种管理方式,使绝大多数已成为当地常住人口的农民工缺乏社会尊重和社会参与,管理得不到他们的支持,即使增加管理投入,也很难取得社会秩序、社会治安形势的好转。

二、要认同进城农民工是城镇居民,按照公平对待、民主法治的原则改革社会管理体制

(一)将社会管理建立在认同进城农民工是城镇居民和公民的基础上, 公平提供管理和服务

社会管理的主体是政府,各级政府尤其是城市政府要深化对进城农民工的认识,不能停留在承认流动就业的概念上。近年来,各地政府认识到农民进城就业是改革开放的产物,关系“三农”问题的解决和工业化城市化发展,农民工已是产业工人的重要组成部分,对流动就业持肯定的态度,并越来越关心他们的劳动权益,这是一个进步。但认识只停留在承认流动就业的阶段仍落后于现实。大部分进城农民工发生了职业、居住地的转变,被国家统计为城市人口,除了春节时回乡探亲,都是居住在就业城镇,或是短期回乡帮助种田,八九个月生活在城镇。他们已是城市常住人口。城市政府不承认这部分居民存在,不改革封闭的二元社会管理体制,已影响经济发展、社会和谐。在城市的农民工,居住、子女教育等得不到制度性的安排,不能参与正常的社会生活,权益得不到保护,与户籍人口存在一条权利不平等的鸿沟,影响其生存发展,酝酿社会冲突,也恶化了企业用工、投资的环境。改善农民工的社会环境已转化为企业的要求。一些成规模的企业,为稳定员工队伍,提高其素质,促进产品质量和竞争力的提升,除了自身改善农民工的经济待遇(如实行年薪制,搞好员工宿舍)之外,还要求当地政府改善农民工的社会环境。经济发展所要求的社会管理改革势在必行。

现在,一些城市政府处在社会管理改革的十字路口上,承认流动就业又不愿认同进城农民工为城镇居民和公民。有的顾忌将公共服务覆盖农民工,会增加财政“负担”,然而农民工通过企业为公共财政做出了贡献,他们平等分享公共服务是理所当然的。要使农民工转化为城市稳定的产业工人,有些社会成本是政府必须付出的。有的只认同精英、人才为市民,认为认同进城农民工为城镇居民和市民“有损于大都市的国际化形象”,或是影响当地成为现代化的城市。以初中文化为主的低收入的进城农民工,是我国处于不发达阶段,存在占人口多数的农村人口和农业富余劳动力的国情在城市的反映,是将工业化发展与解决农民问题结合起来迈向现代化的具体体现,追求没有农民工的都市形象显然脱离实际,没有摆脱城乡分隔二元体制的影响,既低估了农民工的作用,也放弃了城市作为带动农村发展的火车头的时代责任。城市企业的存在、发展,需要投资经营者、技术管理人员和数量最多的普通工人,不可能只要投资者和人才,没有产业工人。劳动密集产业、中小企业和劳动强度大的建筑业,普通工人、农民工的比例更高。只追求城市建设规模大、漂亮,集中大量财富,而排斥农民工转化为市民,就违背了城市化发展的社会进步的意义,造成城乡差距、贫富差距的扩大,使发展失调,社会不安定,落入经济停滞、社会矛盾加剧的发展陷阱。所以,认同进城农民工为城镇居民,是对现实的承认,给农民工留在城市变市民的选择权,给企业稳定员工队伍的条件,是城市发展的需要。对农民工与原有户籍居民一样提供管理和服务,是发展赋予城市政府的责任。

(二)城市政府面对种种矛盾,不能代表单方面的利益,要代表包括进城农民工在内的城镇居民的根本利益,协调多方面利益关系,使农民工合法权益得到维护

值得注意的是,随着农民进城就业,城市已成为多种矛盾的集中地。在城乡、区域发展不平衡的背景下,以中西部不发达地区为主的农民到沿海发达地区和城市就业,既显示沿海发达地区和城市是工业化城市化发展最活跃的地方,也把大范围的城乡差别、区域差别带入城市,使城市成为多种矛盾的集中地。由此,城市政府就不能只是代表原有户籍人口单方面的利益,而要代表包括进城农民工在内的全体城镇居民和公民的利益,统筹兼顾,处理好多方面的利益关系,化解矛盾,使各社会群体的责权利各得其所。

实现这种目标,需要处理好两个关系或矛盾。一是处理好企业投资者与工人包括农民工的利益关系,在管理上纠正那种只看重投资者及人才的作用和利益,忽视农民工作用和利益的偏向,解决损害农民工合法权益的问题,引导和促进形成法律上平等、经济上互利协作的劳资关系。二是处理好进城农民工与户籍人口的利益关系,改变忽视农民工需求和利益的偏向,公平提供公共服务和管理,创造两者相互沟通的渠道、平台,帮助农民工实现适应城市的社会化,促进两者的文化融合。任何社会群体的合法利益的实现取决于社会权利。要使进城农民工木鸵等ā⒑戏ň萌ㄒ妗⒕幼∪ā⑹芙逃ā⒒镜纳缁岜O杖ê筒斡肷缁峁芾淼娜ɡ谥贫壬系玫奖U稀*?

(三)按照民主法治原则,转变社会治理方式,将对进城农民工的管制式管理转变为服务式管理,让农民工参与社会管理

对进城农民工的管理,实质是政府如何管理社会,社会如何治理的问题。出现损害农民工主人地位和公民权利的防范式、管制式管理,既与城乡分割体制相关,也与政府如何处理官民关系有关。随意利用行政权力,限制就业自由、人身自由,加收费用,对合法权益受到侵害的农民工求助置之不理,隐含着对农民工权利的不尊重,与百姓的管制与被管制的不平等关系和某种官贵民贱意识,是公仆与主人的颠倒。走向市场经济和法治社会,必须转变这种扭曲的官民关系和社会治理方式。一是要转变政府职能,把对农民工管理的重点转到合法权益保护和服务上来。二是转变颠倒了的“官民关系”,丢掉管制百姓的意识。政府管理不是强制百姓服从的过程,而是反映被管理群众的利益需求,提供公共服务的过程。比如,在市场就业中,决策主体是劳动者个人和企业,政府的职能是为之服务,劳动力市场秩序的管理也是一种公共服务,是利用人民赋予的权力,维护百姓公共利益。三是建立良好社会秩序,政府除了负起公共管理职责外,还要培养民众自我管理的能力、支持他们自我管理,群众和企业的自律、相互关系的自我协调、社区自治、社会力量和非政府组织的参与,形成政府管理同群众参与管理、自主治理、社会监督结合的合力。

三、当前推进社会管理体制改革应采取的政策措施

(一)顺应工业化城市化发展,改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面,实行接纳农民工、便利农民变市民的方针

一批批农民进入城镇,成为产业工人和常住人口,是推动工业化城市化发展的前进动力,是农民分化,农村人口减少,城镇人口增加,从不发达的二元经济结构转变到现代经济的希望所在。那种只许农民进城打工,经济上进入,不承认他们在城市的社会成员资格,把他们拒于城市社会之外,是违背城市化趋势的。实质是剥夺他们的社会权利,只会不断带来社会的冲突。现在,消除城乡二元分割体制的影响,改变农民工的“边缘化”地位,承接农民工融入城市社会,是城市经济社会发展必须面对和解决的现实任务。要认识发展的大局和趋势,认识农民向市民转化对工业化城市化发展、解决“三农”问题的深远意义,实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。

(二)纠正社会管理及服务的偏差,在保护进城农民工经济权益的基础上解决其社会权益,形成公共服务覆盖农民工的制度

要按照权利平等、制度统一的方向,改变城市原有居民和进城农民工两种身份、两种权利,政府管理、公共服务存在严重偏差的情况,必须解决进城农民工社会权益的突出问题:一是解决社会管理偏差影响对农民工经济权益保护的问题。改变那种不把农民工看作城市社会的一员,轻视对他们权益的保护,影响了依法监管,公正执法,致使一些拖欠工资,延长劳动时间、不付加班费,缺乏劳动安全等问题得不到解决的局面。纠正社会管理的偏差,使农民工的基本经济权益得到保护。二是纠正公共服务的偏差,解决农民工的一些基本的社会需要。如低收入农民工的居住,公共卫生服务,农民工子女义务教育,基本的社会保险等,要纳入城市社会事业发展的规划,有合乎实际的制度安排。不是一下子让进城农民工在所有的社会福利上都与城市原有居民一律拉平,而是要首先解决他们的突出问题,使基本的公共服务逐步覆盖农民工。

(三)构建开放的城市社区,实行属地管理和容纳政策,让农民工融入城市社区,参与多层次的社会管理

按照属地管理原则,在进城农民工的管理上,充分发挥区县政府、居住地和社区的服务、教育和管理作用。构建开放型城市社区,使农民工获得社会成员资格,改变被排斥的二元分隔体制,发挥社区的社会整合功能,将农民工的权益纳入城市社区建设之中,通过为农民工提供社会服务,将他们合理地组织起来,参与文化教育、卫生、安全等公共活动,在平等的基础上发展与城市居民的正常交往,培育互信互助、共存发展的社区精神。这将有助于改善城市人际关系,消除歧视、不认同及引发的摩擦和冲突,促进农民工完成在城市中的再社会化过程,培养起符合城市社会生活的现代意识、法制观念和行为方式。上海、浙江一些城市探索出农民工与社区居民双向参与、双向服务,引导农民工自我管理、自我服务的管理服务模式,取得了很好的效果。实践说明,只要社区干部对进城农民工认识到位,组织得当,他们是可以融入当地社区的。一旦他们融入社区,把自己作为社区的主人,就可以为社会的和谐稳定做出贡献,大大节省社会管理的成本,形成和谐共处的局面。这种管理改革值得推广。国家应在适当时机,召开全国农民工管理服务工作会议,总结推广行之有效的工作经验,以社区为基础推动社会管理的改革。

根除城乡二元体制造成的社会管理政策偏向,必须尊重进城农民工参与多层次社会管理的公民权利,使进城农民工的利益有制度化的表达渠道。绝大多数在城市居住一定年限的农民工,既不可能回乡参加选举,又在城市没有选举权和被选举权,这种状况必须改变。现在有的城镇实行居住一年以上的公民,都可以参加居住地人大代表选举的办法。让农民工参加选举,对政府广泛了解民情民意,制定反映多方面群众利益的政策,保障农民工合法权益,促进农民工与城镇社会融合,会产生很好的效果。一些国家规定,居住3个月以上满20岁的男女公民均有选举权,25岁以上的有被选举权。参照国内外的经验,全国人大应制定有关法律,保障在城市居住一定年限的农民工在居住城市的选举权和被选举权,以利于在政策制定和监督过程中体现包括农民工在内的多方面群众的利益和要求。

(四)实行领导管理体制由二元的防范式管理向一元化的服务式管理的转变,在农民进城就业较多的城市和地区,建立进城农民工管理服务的综合协调机制

目前的情况:一是上世纪90年代中期以来城市建立的对流动人口的领导管理体制已不适应。主要受城乡二元分割体制的影响,在一时难以准确把握农民进城就业与改革发展稳定的关系的情况下,往往把进城就业的农民工作为不安定因素对待,把流动人口管理领导小组的办公室设在公安机关,把管理重点放在治安上,歧视多,限制多,防范多,在不少地方损害了农民工自主就业、向城镇非农产业转移的积极性。适应形势的发展,需要及时调整管理体制,实行从防范式管理向服务式管理的重大转变。二是农民进城就业和农民变市民将伴随着工业化、城镇化与解决“三农”问题的全过程,贯穿到实现全面小康的整个阶段,工作带有长期性、全局性。按照近年来的国家政策,城市政府部门应把流入人口与原有居民进行同样的管理服务,无须专门设立对进城农民工的管理服务机构。但由于不适应市场经济和城乡二元经济结构转变的体制影响还存在,进城农民工合法权益被损害的问题比较突出,落实政策,推进改革,过渡到管理服务的“公平对待”,涉及的政策调整、制度建设、法律完善的内容较多,涉及的部门较广,需要综合协调推进,防止政出多门。鉴于这两方面的需要,在农民进城就业较多的城市和地区,应改造原来的外来人口管理领导小组,建立由政府或政府综合部门牵头、多部门参加的,对进城农民工管理服务进行综合协调的机构和工作协调机制,为改进管理、加强服务创造必要的组织保障。同时在城市政府的行政服务中心,设立专门窗口,对进城农民工权益维护进行一站式服务。还应考虑,国家设立相应的领导小组和工作协调机制。并将劳动保障部门与农民工有关的劳动监察、培训等业务和人员整合为一体,组建民工局,行使两大职能:一是劳动监察;二是农民工的劳动技能培训。

(五)随着将公共服务覆盖进城就业的农民工,城市政府财政支出结构需作相应的调整

就业服务、劳动权益保障和社会秩序维护等是政府要加强的职能,要使对进城农民工的就业服务、职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务管理既有制度保障,又有经费安排,就需要增加有关经费,并纳入正常的财政预算。进行这种财政支出结构的调整,对使公共财政惠及包括进城农民工在内的居民,创造企业和经济可持续发展的外部环境,促进城市社会安定和谐、健康发展,有着不容置疑的重要作用。


崔传义:农村经济硏究部