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张劲松 杜倩:农民增收的博弈分析

时间:2005-08-04 20:25:01 访问次数:101


(南京师范大学公共管理学院;南京理工大学人文学院)
摘要:在农民增收问题上,存在着中央政府与地方政府、政府与农民、城市与农村、国外竞争者与国内竞争者之间,在资金、劳动力以及产业等分配方面的博弈。从他们的博弈关系中,体现出了我国农民的地位与困境,以及制约农民增收的“瓶颈”,这是彻底地解决农民增收难问题的认识前提。
关键词:农民增收 博弈

长期以来,“三农”问题一直是制约我国农村经济发展的障碍,改革开放以来,农村经济获得了一定程度的发展,“三农”问题也得到了一定程度的改善,但农民增收难仍然是困扰各级政府和农民的一个主要问题。在农民增收这一问题上,中央政府与地方政府、政府与农民、城市与农村、国外竞争者与国内农民间无不存在着博弈,了解这些博弈过程并取得均衡解是我们急需解决的问题。
一、中央政府与地方政府在农民增收方面的博弈
1.中央政府与地方政府的投资目标在农民增收方面的博弈
近年来,中央财政对农业投资日益减少,导致中央政府对农业领域的直接生产经营活动不可能进行大量而持久的投资。中央政府认为农业的区域性、特殊性应该更适于地方政府投资,地方政府的投资会更有针对性和实效性。而在投资体制改革以后,地方政府的投资权限扩大,他可以投资农业,也可以投资非农产业,如工业、第三产业、乡镇企业等,地方政府所要追求的目标即为投资收益最大化,而在没有中央的硬性约束的条件下,地方政府将根据本地区财政收入最大化的标准确定所要投资的目标和数量,而由于农业投资周期长、受益少,短期很难看出成效,在地方政府追求短期效益,政绩工程时,自然而然地被排到了其他产业的后面。因此中央政府和地方政府对农业投资的理解并不相同,这就造成了信息的非对称,在这种情况下,博弈的结果是两者都难以增加对农业的投入。
2.中央政府与地方政府的财政收入方面的博弈对农民增收的影响
“1980年之前,中国实行的是中央集中化的财政体制,即所谓的中央政府‘统收统支’。1980年以后,相继实行财政‘包干’制度,根据这一制度,地方政府只是将自己征收的总收入的一定数量或比例上缴中央财政,剩余归自己。中央与地方之间的合同决定总收入中央和地方所占的相对份额。”[1]建立这一制度的初衷是给地方政府留一块活的财政收入,让其自由运用。当然中央政府是希望地方政府将这一剩余全部或部分用于农业投资,而地方政府则以农业的社会效益大为由,认为中央政府应该承担更多的投资责任,这就导致中央与地方政府事权不明,甚至出现事权中空,最终导致中央政府与地方政府在对农业投资方面互相推诿,并且由于财政包干制度对于投资范围的界定不明,无法判断谁失职、谁尽责,客观上弱化了中央政府与地方政府履行事权的责任。中央政府和地方政府对于财政收入分配在农业投资中的博弈就会造成农业投资的多变性和随意性。
二、政府与农民在农民增收方面的博弈
政府的农村经济政策与农民的生产经营决策之间存在着这样一种博弈:农民进行生产经营的目标是追求自身收入的最大化,实现这一目标可以通过增加农业生产和发展非农产业两种途径来完成。而政府的基本目标有两个:一是追求国家粮食安全的最大化;二是宏观农业收益最大化,即纯粮食生产和非粮食生产的农业生产收益之和最大化。因此政府与农民之间存在着以下几种博弈:
1.政府与农民在增加农业投入方面的博弈
政府与农民之间由于存在着某种强制与服从的关系,因而其博弈只有在一种合作的方式下才能真正均衡。政府的目标是在保证粮食生产安全的情况下,追求农业宏观收益的最大化,而农民的目标是个人收入的最大化。如果两者对农业投资可以替代的话,资源又是有限的,农村中非农产业投资回报率要高于农业投资回报率,则农民增加农业投资对政府有利,因为这样政府可以减少对农业的投资,且能从农民增加农业投资而获得更多的粮食产出的结果中获益,即保证了国家的粮食生产安全;而如果国家增加农业投入则对农民有利,可以改进农业的基础条件,增加农业的产出量。
因此农民在发展非农产业的同时要注意确保安全的国家粮食种植面积;政府也应该协调好确保国家粮食安全和增加宏观农业收益之间的矛盾。目前农民增收已经成为关系到国民经济发展和社会稳定的全局性问题,客观上要求政府调整农业发展政策,把增加农民收入作为新时期农业发展的目标和方向。且政府增加农业投入会给农民带来引导和示范效应,坚定农民投资农业的信心。“据对1974-1984年间35个发展中国家政府投资与产出增长数据的分析,政府日常支出和基建投资平均每增长10%,非洲农业产出增长3.53%,亚洲和近东地区增长3.35%,拉丁美洲增长1%。”[2]
2.政府与农民在财政体制改革方面的博弈
农民增收难有很多原因,但其中最主要的原因是农民负担过重,而负担过重主要有两个原因:一是以县乡两级政府为主的地方政府机关机构臃肿,人浮于事,公共支出的约束较少,随意性大;二是分散的农民组织化程度低,社会地位低下,缺少平等参与决策的机会,只能被动地接受不合理的集资、摊派,致使农民负担增长过快,影响了农民收入的增长。从目前我国农村的现行体制看,乡镇政府是我国农村的基层政权组织,他们直接负责农村的各项行政管理工作。但作为一级地方政府,我国的乡镇却没有相应独立的一级财政,尽管每个都设有财政所,名义上乡镇与上级政府实行分税制,但实际上这种分税制并不能落实到位,乡镇辖区税源匮乏,财政紧张,从而导致基层政府向农民乱收费、乱摊派;义务教育费用转嫁到农民身上;严重影响农村基础设施建设,水利、交通、电力等迟迟得不到改善,从而恶化了农业环境,致使更多的农民流向城市另谋出路。政府与农民在财政体制改革方面博弈的结果是农民负担过重,间接导致农民增收缓慢。
3.政府与农民在完善税费改革方面的博弈
市场经济内部要求平等竞争,公平税负,但目前农民的税费负担与其他从业人员相比税费率偏高、不公平。农民不管收入多少都必须纳税,且不扣除成本。在政府与农民关于完善税费改革的博弈关系中我们可以发现农民的税费负担率与农民非农产业收入和政府非农产业其他收入之间互相决定:表现在(1)在农民纯收入不变的情况下,若农民的非农产业收入增加,则农民税费承受能力增强,这时如果政府通过提高税费负担来增加农民负担,不仅剥夺了农业剩余,而且可能抽走农民的一部分非农收入,这就会导致种粮食亏本,耕地租不出去,农民大量外流到城市打工的结果。(2)在农民纯收入和农民非农收入都无法改变的情况下,即农民的收入增长缓慢或停滞,这时政府不能通过大幅提高税费负担来增加收入,但政府可以增加非农产业其他收入如借债来提高政府收入,满足支出扩张,实际上是延迟了农民的负担。(3)在政府的非农收入容易增加的情况下,农民的税费负担一般较低,相反则较高。如东南沿海地区,乡镇企业、民营企业发达,上缴的财税较多,乡镇政府财政充足,农民的税费负担就较轻。相反中西部产粮大县,非农产业不发达,乡村税源不充足,财政空虚,则农民负担较重。
4.政府与农民在乡镇管理体制方面的博弈
改革以来,政府管理体制改革一直是以县级以上的政府部门为重点,使乡镇管理体制改革在一定程度上被忽略而滞后,不适应农村市场经济的发展。而“按照现代政治学的基本原则,政治权力的合法性来源于人民的委托,这是一种契约关系。政治家为了公众的利益行使人民委托给他的权力,因而他拥有权力的同时,也就被加上了责任。如果他的决策或行为违背了多数人的利益,他自然应该承担责任,直到引咎辞职。”[3]但现实与理论往往差距很大,现行的乡镇政府机构规模庞大,管理“越位”、“错位”的很多,有些领导急功近利,追求的目标都是为了实现自己的政绩,过高的估计农民的富裕程度或虚报浮夸数据,从而使农民的负担越来越重,损害了农民的利益。
因此要进行乡镇管理体制改革关键是要制度创新:既要加强对乡镇政府的监督,限制其权力、规模无限扩张;又要积极培育农民市场主体地位,提高组织化程度,加强自我保护意识,只有这样,才能实现政府与农民由非合作博弈向平等权力主体下的合作博弈转化。中央政府在这一改革中也应积极发挥其作用,应当态度明确的要求乡镇政府精简机构,并加强人大和新闻媒体的监督作用,在情况允许的条件下,尽快实现乡级政府直选;真正贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》,加快制定《中华人民共和国村民委员会自治法》,真正还权于民。
三、城市与农村在农民增收方面之间的博弈
新中国成立以来,为了支持工业和城市的建设,我国通过财政向工业和城市倾斜、实行工农业产品价格剪刀差的办法,把大量的本该属于农业、农民所有的积累资金转移到了工业部门和城市中,这种“以农保工”政策的推行,在很大程度上弥补了工业发展和城市建设的资金不足,但它在客观上严重削弱了农业的经济基础,影响了农业、农村发展的后劲。
1.城市与农村在资金分配上的博弈
城市与农村在资金分配上的博弈体现在国家宏观政策上就是选择“以农补工”还是“以工补农”上。长期以来,我国实行“以农补工”政策,并形成了一整套从农村吸纳资金优先发展工业的体制和政策。现在,我国的计划经济体制转轨任务还没有完成,国有大中型企业经济效益仍然很低,不但不能反哺农业,还仍然需要国家的大量投入。所以国家对城市和农村的资金投入一直实行二元体制,即对城市、居民是一种政策,对农村、农民是另外一种政策。四十多年来,在国民经济正常运行的条件下。农民和农村向工业和城市做出了如统购统销一类的常规性贡献。当国民经济出现波动、遇到困难时,国家通过财政、税收、价格、金融、信贷等政策倾斜,来保证城市和工业的发展。当前,随着城乡收入差距的扩大,客观上要求调整城乡比较利益,将农村剩余的资金用于自身发展的积累,构筑工农业平等发展的新战略,实行资金平衡的“工农自养”政策,使城市和农村在资金流动上大体能保持平衡。政府每年还是要通过税收从农村收取一定数量的资金,但可以在通过金融或财政等途径以不低于从农村收取的资金的数量返还农村,将这些资金用于支持农村的基础设施建设、义务教育、农业科技体系的建立和推广等,并建立能让农民真正受益的农业风险保障体系。
2.城市与农村在劳动力分配上的博弈
为了保证城市劳动力的充分就业,我国政府曾采用了各种政策限制外来民工进城打工,但流入城市的农民工还是有增无减,这就不得不引起我们的注意,用博弈论来解释农民为何一定要离开家园来到城市打工,可以通过下面这个支付矩阵来表示:
政 府
农民 进城 不进城
进城 10,15 8,5
不进城 6,12 5,3
从这个矩阵中我们可以看出,政府可以选择让农民进城,也可以选择让农民返乡,但由于15>12,5>3,因此形成了一个纳什均衡,即无论政府如何选择,让农民进城都是最有利的;而对于农民,他们可以选择进城,也可以选择留在家乡,但由于10>6,8>5,显然选择进城对他们是更为有利的,因此这也是一个纳什均衡,所以对于国家和农民来说,进城都是一个更好的选择。造成这一问题的原因还是城乡收入差距过大,农民收入过低,而城市由于基础设施建设等方面也需要大量的农民工,有供应方和需求方,市场自然也就形成了。要想解决这一问题,进行改革是势在必行的,应当逐步实行开放式户籍管理制度,使农民在城市能够获得和城市居民一样的社会身份,并为农民工在城市提供能够保障最低生活的工作,将农村劳动力纳入平等就业的范畴,这样即解决了农民工的困难,也为城市的建设做出了贡献,真正达到纳什均衡。
3.城市与农村在产业分配上的博弈
长期以来,我国农产品深加工主要集中在城市,农村只是城市的原料和初级产品加工地,这不仅增加了运输、劳动力等加工成本,而且也极大地损害了农民的利益,这种不合理的产业结构剥夺了农民分享现代工业所带来的利益的权利,并进一步扩大了城乡居民的收入差距。因此国家应尽快调整和优化农业结构,提高农产品品味,在农村发展高效、优质的农产品加工业,建立一批新兴的农业产业创新组织,将分散的农民组织起来进行有序的生产和加工。形成包括谷物、果菜、畜产品为主的食品生产、加工、销售的产业体系;以农艺、园艺、农村景点为主进行观赏、旅游、休闲和教育文化产业体系等。建立以农业为基础,在纵向和横向上进行发展和延伸,与国民经济其他部门相衔接的产业组织,越饩錾缁岬暮侠矸止ぁ2⒓忧颗┎废鄣牟啊⒉泻筒蟮姆务,与小城镇结合起来,使农业与城市加工业紧密结合在一起,让农民也能分享到加工增值和市场利润,有效的提高农业的整体效益和水平?
四、国内农民与国外竞争者在农民增收方面的博弈
在加入WTO以后,农业生产和贸易融入国际经济大循环是大势所趋。入世后中国对农产品市场准入、关税、国内支持、出口补贴、反倾销标准和保障措施实施标准等问题都做出了明确的承诺并签订了一系列的协议。我国农民又遇到了新的竞争对手,使农民本来就很不容易的增收变得更难。
1.国内农民与国外竞争者在WTO条款上的博弈
根据WTO的有关规定,中国加入WTO以后,将大幅度削减农产品关税,撤消有关卫生、动植物检验措施,取消某些产品的配额限制。这就有可能在短期内造成农产品进口的增加,从而使某些农产品的自给率相对下降,使原本就存在的农产品“卖难”问题更加突出,对于启动和发展刚刚起步的农村市场造成不利的影响。如“《中国和美国关于中国加入世界贸易组织的协定》中撤消了对美国牛肉、柑橘和西北部7个州小麦的进口禁令。据估计,这一禁令的撤销、关税的降低,使中国对美国小麦的进口从1998年的200万吨增加到500万吨,进口的增加使中国麦农损失54.6亿美元。”[4]而加入WTO后,政府不再对农业出口进行补贴,停止增加甚至减少对扭曲贸易的国内支持,虽然这符合了WTO的公平贸易原则,但相对于欧美一些国家的变相补贴,中国严格遵守这一规则,将使我国的农产品,特别是大米、玉米和棉花等因失去获得补贴的机会而处于不利的地位,中国农产品出口竞争力将大幅度降低,中国农民的增收将更难。
在国内农民与国外竞争者的这一博弈中,我国政府应引导农民充分享受WTO成员国享受的权利,发挥比较优势,大力发展劳动密集型的农产品生产,充分利用自由贸易环境下的进口渠道,逐步扩大适宜大规模、现代化作业的谷物、油籽棉花等大宗农产品进口,适度降低粮食的自给率。集中优势资源发展具有比较优势的畜产品、水产品、蔬菜、水果、花卉和农产品加工品,不断扩大这些产品的国际市场份额。
2.国内农民与国外竞争者在中国农村就业量上的博弈
加入WTO以后,中国农业的就业量在短期内有一定幅度的下降。中国农村人口占全国总人口的70%,是世界总人口的18%,而我国4.33亿农业劳动力约有1.3亿属于剩余劳动力,就业形势十分严峻。入世以后,由于农业生产的收缩,估计有900多万农业劳动力需要转移到城市的制造业和服务业中,但由于农民普遍素质较低,再加上交通闭塞,信息不灵,就造成了我国农民将与外国竞争者进行不完全信息博弈,我国农民在起跑线上就处于弱势。在这种情况下,无疑给本来就很难再增加收入的农民雪上加霜,这将使我国农村社会出现不稳定因素,影响和阻碍社会向前发展。
要想在这一博弈中取胜,国家应引导农民坚持以经济结构调整为主线,大力扶持发展农业产业化经营,政府应尽快出台促进农产品加工业发展的政策措施,大力发展农产品深加工业,大幅度提高农产品加工业产值和农产品附加值。特别是应大力扶持和促进乡镇龙头企业的发展,发挥龙头企业在农业产业化中的带动作用。并且应发展农产品营销组织、农村社会化服务组织和农村中介组织,促进农产品的流通销售,并在农村内部消化剩余劳动力,不让剩余劳动力大量流向城市;更不能让剩余劳动力闲置在农村,造成农村的不稳定。如果能在农村以农业组织的形式安置剩余劳动力,则是一个不错的选择。
3.国内农民与国外竞争者在农业组织上的博弈
加入WTO给我国农业组织带来了很严峻的挑战。长期以来,中国农民出于分散状态,势单力薄。在国外竞争对手面前,更是成为弱势群体。中国的农民向来缺乏利益的代表者,他们无法进行有序的生产,农民之间不能相互协调,而国外的农民大多数都有自己的利益代表组织,如日本的农业协会、美国的农业合作社等。而且中国现行的家庭联产承包责任制虽然符合中国现阶段农村经济的发展,但由于生产规模太小,效率太低,在与国外农业生产集约化和规模化的外国农业组织相比,缺乏竞争力,制约我国农业的进一步发展,不利于农民增收。
在这种情况下,我国应尽快“实施制度改革和组织创新,增强我国农民与国外竞争者的抗衡能力。我们必须用现代化作业的家庭农场或股份制农场对传统的小农经济组织加以改造,在农业经营中扩大纵向一体化联合,在农产品销售中加强横向一体化合作,提升我国农业在国际上的竞争力。”[5]
五、结语
农民增收问题是我国经济能否持续稳定健康发展的核心问题,只有解决了这一问题,我国八亿农民才能更快地进入小康生活,社会才能更加稳定、进步。在农民与中央政府和地方政府、与城市居民、与国外竞争者的博弈中,农民始终处于劣势,农民能否取胜取决于政府的决心和各级政府的努力以及农民的配合,政府必须引导农民走集约化、产业化、国际化的农村发展道路,为农民创造良好的环境,使农民在博弈中取胜。


参考文献:
[1] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海:上海三联书店,2004.190.
[2] 陈池波、谢升峰.解析农业投资不足的成因[J].农业经济问题,2001,(1):56
[3] 赵丙奇,农民负担:基层政府与农民的博弈分析[J].经济体制改革,2002,(4):103
[4] 陈智远.《中美关于中国加入WTO的协议》对中国农产品贸易的影响[J].中国农村经济,2000,(5)
[5] 赵豫新.农民增收的博弈分析[J].中州学刊,2002,(3):36