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论农民权益的经济法保护

来源:三农中国 作者:李长健 时间:2005-07-28 15:09:26 访问次数:104

论农民权益的经济法保护(上)
——以利益与利益机制为视角
李长健
本文发表于《中国法学》2005年第三期

内容提要 中国“三农”问题的关键是农民问题,农民问题的核心问题是农民利益问题。农民利益需要宪法、经济法、行政法等诸多法律部门共同保护,特别需要经济法律制度提供支撑。本文以利益与利益机制为视角,在探寻经济法与农民权益保护的结合点,寻找经济法保护农民权益理论基础的基础上,提出了经济法视野下保护农民权益的机制体系,归结了经济法保护农民权益的基本原则,在此基础上,构想了一整套保护农民权益的经济法制度体系。
关键词 利益 利益机制 农民权益 经济法保护 经济法制度体系

一、引 论
农业、农村、农民问题是在上世纪90年代才被归纳在一起的,我们称之为“三农”问题。回顾历史,我们很容易看到,在中国革命和建设时期,“三农”均不同程度的被政治家、学者们所高度重视。从梁漱溟的“乡村建设道路”到毛泽东“农民问题是革命的首要问题”的“农村包围城市”;从费孝通对“三农”问题的学院派研究到以邓小平为代表的第二代、以江泽民为代表的第三代领导人创造的农村承包制、村民自治等制度;从过去的“问题导向性”研究,到“政策导向性”实践,再到今天的“规范法治化”建设,我们可以清晰地看到:中国“三农”问题的关键是农民问题,而农民问题的核心是农民利益问题。谁解决好了农民利益问题,调动好了农民的积极性,利用好了农民这支中国社会最基本的力量作为革命和建设的主体,谁就会取得领导革命和建设的成功。
我们应该看到,在改革开放的二十多年里,农业有了很大发展,农村有了很大变化,农民社会地位也有了很大提高。 但我们更应该看到,在我国社会不断现代化的时候,农民更加边缘化,成为现代化进程中最大的积贫积弱的“社会弱势群体”(social-vulnerable groups)。在社会地位、经济收入、利益保护、社会竞争力、就业和社会保障等方面,农民处于困难和不利的弱势地位。党和政府高度重视农民问题,把农民问题作为社会建设的根本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入,改善农民生活条件,提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩。不过相对于其他社会主体而言,农民问题仍未得到根本好转,在有些方面更显得积贫积弱了。为解决这些问题,一些法学家、经济学家、社会学家和社会实践工作者分别对“三农”问题中的农民问题从理论与实践角度进行了广泛的研究和实践,但始终没有找到解决“农民问题”的良方。二十多年来的理论探讨和改革制度设计似乎没有真正解决问题,根本原因在于这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势,走入了人治的死胡同。[1]
一个民族和国家的复兴,没有大多数人的积极主动参与是不可能成功的。中国是一个农业大国,全国70%左右的人口集中在农村,中国革命和建设的历史告诉我们:在农村人口占大多数的国家,农民的政治特征决定了中国政治的基本走向。农民问题的实质是人权问题,而人权问题解决的关键是宪法问题。从宪法的角度去研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护,是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题,是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。宪治是法治的前提、基础、核心和关键,同样宪法保护是依法解决“三农问题”,特别是农民问题的前提、基础、核心和关键。但作为一项重大的系统工程,农民问题的解决还需要经济法、行政法、刑法等诸多部门法从制度保障的角度去共同努力方能逐渐解决。本文试图从经济法的角度,围绕利益和利益机制对农民权益保护问题进行探讨,期望为农民问题的解决提供一种经济法应答的思路。

二、经济利益——农民权益与经济法的天然交点与基点
(一)利益冲突与协调——人类社会活动的制度原点问题
利益[2] 问题一直是人类社会生活中的根本问题。从哲学上讲,利益是利益主体对客体价值的肯定,它反映客体所满足主体的某种需要。从政治学来看,利益是基于一定生产基础上获得了一定社会内容和特殊性的需要。从本质上来讲,利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式,它表现了社会主体对客体的一种主动关系,构成人们行为的内在动力。[3] 人类的全部社会活动都莫不与利益和人对利益的追求相关,人们之间的一切社会关系都无不是建立在利益关系基础之上的。利益问题是涉及到人、群体存在和发展的根本性问题。正如马克思所说“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。” [4] 人们在追求各自利益的过程中不可避免地存在着这样或那样的冲突。社会关系中的利益关系总是表现为矛盾与统一、冲突与协调的状态。利益冲突是人类社会一切冲突的最终根源,是所有冲突的实质所在。利益协调是人类社会和谐发展的基础,是社会能够整合且能全面发展的关键。人类社会就是在对利益冲突的不断协调中发展和进步的。旧的利益冲突被协调了,社会关系和谐了,新的利益冲突又随之出现,于是有了新的协调。尤其是在急速变化和发展的21世纪,人类社会利益冲突与协调问题更加突现。在WTO背景下,利益冲突与协调的全球性问题也更加突现。[5]
利益冲突与协调问题在日益开放、市场化和现代化的中国亦是更加突现的问题。早在春秋战国时期,我国就有了“义”与“利”之争。以孔、孟为代表的儒家重义轻利,[6] 以商鞅、韩非为代表的法家则重利轻义,[7] 以及墨子主张义与利并重[8]等思想一直影响着人们的言行。“革命的开始和进行将是为了利益,而不是为了原则,只有利益能够发展为原则”,“每一社会的经济首先是作为利益表现出来”。[9] 中国革命和建设从开始到现在无不表现出如此的特征。特别是十一届三中全会后,原有较单一的利益主体模式被打破,在中国社会生活中呈现出错综复杂的利益矛盾和冲突。伴随着经济体制的根本性改变和社会生产力水平的迅速提高,社会产生的增量利益日益庞大。于是,具有不同的劳动特点、谋生手段、经济地位、利益取向和消费层次的人群便自然而然的各自联合在一起,形成不同的利益群体,在更广阔的时空中展开利益争夺,使得各个阶级、集团以及个人之间的冲突亦随之空前激烈和尖锐起来。中国复杂多样的自然和社会国情,使得利益关系更加复杂化。
利益问题,特别是利益矛盾和冲突及协调问题是文明社会的制度焦点,是人类设立制度的原点问题。有了利益矛盾和冲突,就有了协调这种矛盾和冲突的客观需要,人类社会随之就会建立起新的利益分配机制或新的社会制度规范。我们可以说,人类社会的各种制度(如政治制度、经济制度等)、人类社会生活中的各种规范(如法律规范、道德规范等),说到底都是对利益矛盾和冲突进行协调的产物,其内在地体现着人们之间一定的利益关系。[10]我们可以说,任何社会制度的原生力量均来源于利益的矛盾、冲突和协调。
从哲学角度来看,利益矛盾和冲突是不可避免的。从现实角度看,在一定的历史时期、一定的时空下,人类赖以生存与发展的资源是一定的、有限的,建立在这种资源之上的可供人类分配和享用的利益总量亦是相当有限的。各利益群体通过自身有效的组织,利用一致的集体行动试图并展现出有能力影响其他群体或政府的决策,甚至法律的制定来尽可能扩大自身发展所需的利益,社会中的弱势集团更希望从利益强势集团那里分割到应有的利益。在利益分化的社会条件下,各社会利益主体为了追求自身利益的满足,必将展开利益争夺,发生利益冲突。这种冲突和矛盾贯穿人类历史发展的全过程,使人类社会呈现扑塑迷离、迂回曲折、险象环生的外貌,展现出人类历史上的不同个体、群体、阶级、民族、种族、地区和国家之间以及其相互之间的各种矛盾与冲突,归根到底源于某种利益的冲突与争夺。[11]
从某种意义上来说,利益冲突是人类社会演进中的一种建设性力量,是人类发展的一种内动力。它推动了社会的进步。但当利益争夺演化为空前激烈化程度后,原有的利益分配机制或社会关系及其确定制度就可能消解,新的利益分配或社会关系及其确定的制度就可能确立。法律的产生和发展亦是在利益的推动下运行的。法律起源于原始社会末的利益分化,其根本内容是由统治阶级的根本利益决定的。利益的发展深深地影响和制约着法律的发展。
在阶级社会中,利益协调往往借助国家力,以国家协调的形式表现出来。正如恩格斯所说:“确切说,国家是社会在一定发展阶段上的产物;国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面、这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在秩序的范围之内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。” [12] 国家从控制阶级之间的利益冲突而产生,到国家控制阶级之间利益冲突,实现社会各方利益协调的职能,主要运用制度协调这种直接的方式。而在协调的制度中,法律制度是其中核心内容之一,是利益协调的根本保证。
(二)经济利益——农民权益与经济法的天然交点和基点
法律上权利与利益是两个紧密联系而又相区别的概念。将其结合在一起,就简称权益。[13] 农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面。[14] 经济权益在农民权益中处于基础性、决定性地位,政治权益又深深地影响着经济权益,成为经济权益实现的保障。在文明社会中,两者实现的共同前提条件就是平等权的真正实现。
农民权益是农民作为社会主体存在的条件,从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在的前提条件。因为人类多种多样的需要是经济利益的自然基础,人类实现多种多样的需要,要通过各种各样的经济活动来实现。农民生产的农产品是从土地生产中提供给人类赖以生存必需的有机物生活资料,生产农产品的农业经济活动应该是人类最基本的经济活动,是人类生存和进行一切活动的前提。以农民为主体参与力量的农业发展是社会分工的前提,是国民经济其它部门得以独立和进一步发展的基础。农民在农业生产中产生的农业剩余是经济社会文化发展的原动力。农业的发展、农业剩余的创造需要调动农民积极性,而这种积极性与农民利益紧密相联。所以说,农民利益是社会经济文化发展的前提和动因。[15]没有农民利益的适度增长,就谈不上提高农民劳动生产率的积极性,就会导致农业生产的停滞和农业剩余的衰减,进而影响社会的安定,影响国家的稳定、繁荣和发展。我们可以说,农民权益是以经济利益为中心的,经济利益是农民权益最基础、最本源性的内容。保护农民权益就是维护社会其他主体权益;重视农民,就是重视我们自己。农民权益的这些特征,使得其与经济法的制度安排有了天然的交汇点和基点——经济利益。
当前,以经济利益为中心的农民利益的矛盾与冲突问题日益突出。各市场主体为各自的利益纷纷展开对社会增量利益的争夺,这就需要利益协调,需要对利益争夺中处于弱势的农民及其权益进行特殊保护。利益协调的最主要方式是通过制度协调来实现,通过对人们之间利益关系的重新定位和对人们利益行为范围的确定和限制来实现利益协调,经济法在此方面具有天生的优势。
从法的调整对象来看,法是调整利益的,经济法以特定经济关系为调整对象,更体现出经济利益性。经济法的这一特征不仅反映在经济结构调整的领域中,而且反映在经济法调整的主要经济手段上,还反映在经济法调整的目的上,更反映在经济法所涉及的主体间的财产性和生产、交换、分配、消费相联系的内容中。可以说,经济法调整利益的着眼点就是经济利益。
从法的本质来看,经济法是社会整体利益本位法。经济法作为经济社会化、现代化和法律社会化过程中的产物,站在维护社会整体利益的角度,通过平衡协调各种以经济利益为中心的经济关系,实现经济自由与秩序、经济民主与集中、经济效率与公平、经济发展与可持续在社会整体利益上的协调统一。站在社会整体的角度,经济法把追求社会整体利益作为自己的宗旨,以社会整体利益为首位,从外部协调和内部规制两个方面规范市场主体行为。在处理个人利益、集体利益、国家利益和社会整体利益之间的关系时,经济法优先考虑社会整体利益,通过消除自由放任和极端个人权利本位对社会整体经济发展造成的消极影响,解决个体利益与社会公益之间的矛盾。既保证国家权力对社会经济的宏观调控和有效协调,又保证经济主体在市场竞争中的权益,平衡协调个体与社会之间的利益关系,维护有效、公平及可持续的竞争秩序和分配秩序,以实现社会整体利益的最大化,促进社会和经济的良性运行和全面协调、可持续发展。[16]
从法的价值取向来看,经济法在具有自由、平等、安全、效率、秩序等法律价值一般内容的同时,还具有自己独有的价值取向,而这些价值取向均与经济利益有关。首先从经济法的目的性价值来看,经济法追求建立在社会整体利益基础上的经济与社会的可持续发展。经济法自产生以来,就肩负着弥补市场机制不足,通过国家依法规制和协调国民经济运行引导整体经济健康发展的使命。经济法以社会为本位,强化主体的社会责任,具有追求社会正义和实质公平,维护社会整体利益和效益的天然价值取向。在经济法的视野中所追求的在社会整体利益基础上的经济与社会可持续协调发展,是现代经济法所追求的首要目的性价值,是当代科学发展观在经济法价值中最突出、最生动的根本性反映、本质性要求和具体体现。[17]其次,从经济法的工具性价值来看,经济法追求的经济安全、实质公平、经济自由和社会整体效益等工具性价值,无不与经济利益有关。[18]
从经济法的宗旨来看,经济法在国家协调本国经济运行中所产生的社会公共性经济关系所要实现的目标是在维护社会整体利益基础上实现社会经济可持续的全面协调平衡发展。经济法的宗旨作为经济法的本质、根本任务和基本原则的高度概括和总结,是经济法内涵的核心,是经济法性质的最集中体现,也深深地与社会经济相关,与经济利益紧密联系。
三、利益机制——经济法保护农民权益的逻辑基础
(一)经济法保护农民权益的逻辑基础
任何思想和制度都是从一定的利益出发,建立在一定现实利益基础之上并为一定利益服务的。正如马克思恩格斯所说的:“‘思想’一旦离开了‘利益’,就一定会使自己出丑”。[19]经济法在保护农民权益的制度安排上亦是如此。经济利益作为人类一切经济活动的直接目的和最终目的,赋予了以人类经济活动为中心的所有社会活动全过程以指向性和生命力,任何人类社会活动,特别是经济活动都可以找寻到经济利益的作用和影子。在经济利益的作用过程中,将利益主体、利益客体和利益中介(人的活动)等三部分有机结合起来的利益机制处于基础核心地位,成为推动经济活动的关键性因素。
在对农民权益进行经济法保护,架构经济法保护农民权益制度体系时,从建立利益机制体系的角度加强对经济法的研究是有益和必要的,特别是在我国社会转型带来社会结构、经济体制、分配方式的深刻变化,引起社会利益格局大调整的今天,如何从制度上建立健全社会利益机制,平衡协调不同利益主体之间的利益,保护最广大人民群众的根本利益,对推动我国政治、经济、社会稳定和协调发展,维护社会稳定,建立和谐社会具有十分重要的意义。在保护农民权益过程中,经济法律规范所确立的利益机制,是经济法律规范见之于客观世界,展现在客观世界的客观存在。从法理学的一般原理来看,经济法在保护农民权益中调整经济利益的基本机制是经济权利和经济义务。经济权利和经济义务是经济法对农民经济利益的确认,构成了对农民经济利益调整的有效机制,其有效机制运行取决于经济权利义务独特的利导功能。权利以其特有的利益导向机制和激励机制作用于人的行为,义务以其特有的利益约束和强制功能作用于人的行为,两者有机结合并影响人们的动机,引导人们的行为,共同作用而使法律形成有效的利益调整机制。[20]
我们知道,法律上的权利义务是以契约为模式和范例的。人类最原始的契约观念仅具有一种“有约束的联系”的含义。从早期的契约到习惯法时期的契约,从近代契约再到现代契约,契约的基本特征即设定双方权利和义务的基本模式或框架始终没有改变。从某种意义上说,契约事实上是对复杂的利益关系的浓缩和简化,其能把世界上最复杂的“联系”——人与人之间的社会关系通过契约的几个符号或曰“几张纸”固定下来,并产生有效作用的关键所在是权利和义务在起作用。权利义务的设定把复杂的利益关系简单化和固定化为一种“关系模式”,并用法律符号来表示人与人之间的利益关系。[21]正如邓小平所说:“民主和集中关系,权利和义务的关系,归根结底,就是……各种利益的相互关系在政治上和法律上的表现”。[22] 因此,我们可以说,法定权利义务就是对复杂的实际利益关系的简化和浓缩,任何设立法定权利义务的制度安排均应以利益关系的调整为起点和目的,调整利益关系的利益机制则是制度安排充分发挥作用的逻辑起点和基础。经济法在保护农民权益的制度架构中,要遵循这一客观规律的要求。
(二)保护农民权益的利益机制与经济法
改革开放以来,我国逐步形成的利益关系,特别是重大利益关系已经构成社会进一步发展的条件,与此同时,也构成社会矛盾、社会冲突、社会危机的基础。原有的利益关系均衡状态被打破,利益群体的形态由隐变显,利益冲突由暗变明,利益差距和矛盾更加明朗,利益群体的利益观逐渐变强,利益冲突亦日益突出。一个以人为本的让大多数人能够分享改革和发展成果的可持续发展的和谐社会已成为全体人们的一致诉求。构筑和谐社会的坚实基础就是尽快形成社会认同感。这既包括社会各阶层对政府及政府职能体系的认同,又包括对整个社会价值观的认同,更包括对利益关系的认同。其中,对利益关系的认同构成和谐社会的核心基础。对农民权益的保护,涉及到重大利益关系的调整,它是建设和谐社会的一个重要基础和突破口。
在制度安排利益机制方面,经济法在保护农民权益时作用发挥的状况取决于依经济法等法律制度所确立的利益机制的好坏,取决于与保护农民权益密切相关的利益机制体系的系统性和科学性。我们应从法律制度的源头去建立健全利益机制体系,发挥法律特别是经济法在保护农民利益时对利益需求和利益行为的调节器和控制器作用,约束和规范人们的利益动机和利益行为,引导人们在保护农民权益时合理选择利益目标,自觉调整利益需要,正确选择利益行为,科学处理利益关系,从而最终实现和谐互促的利益格局和利益秩序。
生产力水平、市场经济体制不仅决定着人们不可能同时同步获得相同的利益,而且在一定层面上影响人们获取利益,一定层面上拉大不同阶层的人们获取利益增量的差距,产生利益矛盾和冲突。解决利益矛盾的基本途径有:其一是发展社会生产力,增加绝对利益的供应量。生产力的发展,人民群众生活水平的普遍提高,教育、科学、文化、卫生、国防和公共福利事业的发展,可持续生态环境的保护,社会其它公共产品的扩大供应,这些都具有绝对性。[23]使人们在一定层面上平等享受社会进步带给人们的增量利益,是社会主义制度的基本要求。其二是通过利益机制,合理地安排相对利益的获取差距。通过制度安排,形成良好的利益机制体系,使得人们在平等享有绝对利益的同时,公平、公正、合理、合法地获取相对利益,逐步缩小相对利益的差距。只有既反对绝对平均主义,又反对极度贫富悬殊,坚持实现人民根本利益绝对性和相对性的统一,体现形式公平和实质公平的统一,才能真正代表人民的根本利益,从而切实保护农民权益。这也是与经济法价值取向相一致的。
(三)经济法视野下保护农民权益的利益机制体系
在经济法视野下保护农民权益的利益机制体系应包括如下三组六个方面的内容:
1.利益代表机制与利益表达机制
利益是相对于一定的利益主体而言的,利益机制是对利益带有原动性的有机系统。不属于任何主体或者没有任何主体的利益是不存在的,没有好的利益机制,利益是无法得到真正实现和保护的。利益主体在现实生活中的存在方式是个人、群体和社会。个人是最基本的利益主体,群体是由个体组成的有机体,社会是由个人和群体组成的规模更大的有机体。在经济法看来,随着社会分工日益复杂,生产水平不断提高,社会化、全球化进程日益加快,以体现实质公平的社会公平观为目标的群体,乃至整个人类社会作为利益主体的地位变得越来越重要。与传统民法以个人为单位,以抽象人格平等为假设,以等价有偿为原则,强调竞争机会均等、机会公平相比,经济法在可持续发展观指导下,注重社会整体利益的公平,注重社会总体的公平,是要求大多数个体和群体必需的公平。正是基于这样的价值取向,经济法要求在处理个体之间、群体之间以及个体与群体相互之间的利益冲突时,有制度保障的利益代表机制与利益表达机制。
农民权益之所以在某些方面得不到保护,农民利益之所以存在丧失和被侵蚀的现象,其中主要原因之一是农民利益代表主体缺失。单个分散的农民在市场经济的汪洋大海中无力维护自己的权益,在利益冲突中永远处于弱势地位。谁来代表农民?是虚拟的“集体组织”?还是有限的村民自治性组织?是农村基层党支部?还是农民临时性“同盟”?这些均不能全面代表市场经济条件下的农民权益。
在我国,代表工人、妇女、青年人等不同群体的法定组织分别有工会、妇联和青联,有各种各样的社团和协会,就连私营企业主都有自己的协会,并且做得很成功,而9亿多农民却没有代表自己利益的组织。在公共经济学的公共选择理论中,有利益集团(interest group)[24]又称压力集团(pressure group)之说。西方社会中利益集团在社会事务的公共决策中发挥着显著作用,且数量多、涵盖面广。利益集团是宏观政府与微观个体之间的桥梁,属于中观层次的范畴,其目的在于建立一个常态的制度化的利益聚合与代表机制。从农民利益角度看,西方发达国家农民人数的比重已大幅度下降,农业生产产值在国民生产总值中所占比例也不断缩小,只占很小的份额,但农民组织在国家政治生活和农业政策决定方面一直发挥着巨大作用。美国有农民协会、农民联盟、农场局三大农民团体代表农民,对政府决策显示了强大的影响力;法国有农民工会、农民协会、农会等组织代表农民利益;日本则有全国农协联盟代表日本农民利益。日本农业人口不足全国总人口的5%,但控制全国25%的选票,政府的农业政策在很大程度上受到农协的制约,任何损害农民权益的行为很可能导致执政联盟的崩溃。[25]
利益集团的存在是一个不争的事实。在我国,除了政府和人大中为数不多的代表[26]之外,占全国人口70%左右的农民没有一个真正意义上代表自己利益的、能为自己说话、争取和维护自身权益的利益集团,使得农民利益代表者不仅量小而且话弱,在保护农民权益方面话语权较小,甚至存在有时失语、无话语权的现象。现实生活中才出现国家总理为农民工讨工钱、农民包工头为讨工钱而跳楼等令人激动的画面。
在当前形势下,从立法源头上确定中国农会的法律地位,制定促进中国农会事业发展的法律法规,使亿万农民在农业实践中有自己利益的代言人,为解决“三农”问题提供强有力的组织保证体是非常必要的。目前一些人对农会的建立抱有偏见,认为其可能被引向歧途,这其实是固执的偏见,是不相信农民群众的表现。中国农会就像其他社会中间层组织一样,同样可以成为代表农民利益,维护农民权益,进行行业自律,贯彻并进而影响政府决策的值得信赖的力量。只有组织农民,才能解放农民,才能发展农民。农民问题的解决归根结底离不开广大农民群众的积极参与,其问题解决的关键就在于“要使群众认识自己的利益,并且团结起来,为自己的利益而奋斗”,[27] 即提高农民的组织化程度。当然除了农会外,还可以大力发展各种类型的农业行业组织和农业合作经济组织。利益代表机制的中心是依法确立能真正代表农民利益,维护农民权益的代表者。这些代表者可以通过宪法、经济法、行政法等法律制度的安排在各种经济活动中真正地代表和维护农民利益,形成能与其他利益主体集团抗衡的代表农民利益、维护农民权益的利益集团。提高农民利益集团在社会利益分割与制衡中的话语权和行动力,是保护农民权益、解决农民问题的客观需要。
与利益代表机制密切相关的是利益表达机制。对社会公正的维护需要通过对不同群体利益的一体化保护手段来实现。在利益主体日益多元化的今天,利益表达问题,特别是弱势群体的利益表达问题,是非常重要,而又无法回避的问题。当某一群体的权益受到侵犯而得不到保护时,当群体的利益仅有自己利益的代表者,但其代表者又无法通过正当的途径充分表达而难以行使其权利时,就难以体现和实现社会公正。从另外一个角度看,如果说一个群体对国家政策的影响力取决于利益表达的力度和有效性的话,那么国家对一个群体权益的保护力度和准确性则取决于其利益表达机制架构的科学性和运行的有效性。可以说,建立起相应的利益表达机制,是建构和谐社会的重要环节。我国现阶段农民利益表达渠道脱胎于“政社合一”的人民公社时期的利益表达渠道。由于多方面的原因,广大农民往往形成服从上级安排,没有表达自己利益的习惯。随着社会向前发展,特别是在科学发展观指导下建立以人为本的和谐社会目标推动下,农民在逐步关心国家政治,把个人利益逐步与国家、社会发展联系起来,他们迫切要求通过多种合法渠道表达自己的利益,用制度特别是法律制度维护自身的权益。
从目前看,农民利益表达存在着利益表达失真、无法表达、不愿表达等多种情况,通过建立和完善农民利益的表达机制,建立与社会主义政治文明相适应的合法有序的制度化农民利益表达机制,是维护农民具体权益,切实保护农民群众切身利益的保证。具体说来,我国农民利益表达存在着如下几对明显的矛盾: 第一,利益表达客观必要性与表达意识的主体缺失之间的矛盾。农民作为改革开放的第一受益人在不断享有改革开放带来的好处的同时,也不断遭到权益被侵犯的情形。客观上,农民需要有渠道表达自己的利益状况,从而通过国家和政府来保护自己的权益。而事实上,农民表达利益的意识与表达农民利益的主体一样缺失。第二,利益的群体性与表达的个体化之间的矛盾。我国农民利益大都存在个体多元性、性质一致性的“异体同质”现象。农民既是我国最具有利益一致性的群体,又是利益表现最分散化、个体化的群体。绝大多数农民在自己权益受到侵害时都是以农民个人或小团体的形式自发地进行利益表达,如上访、向媒体投诉等。由于利益表达要付出代价,有时要持续不断地进行表达,人力、财力耗费对农民个体而言无法承受。再者,农民个体或小团体进行的利益表达往往被认为只是少数人,甚至是少数“刁民”的事,既难以引起有关部门的重视,也难以代表农民的整体利益。第三,利益的正当性与表达利益方式的不正当性之间的矛盾。由于没有建立有效的农民利益表达机制,农民的利益表达只有通过越级上访、写小字报等不正当表达方式进行,这往往会扭曲或掩盖农民权益受侵害的真相。这些矛盾导致农民利益表达呈现表达主体不广泛,表达内容不全面、不深刻,表达方式和手段不够规范化和制度化,表达效果不好且缺乏力度等特点。究其原因,仍在于农民利益表达机制还没有真正地建立起来。[28]
农民利益表达机制的中心是依法确定农民利益代表者通过制度规定的多种渠道表达农民真正的利益诉求;当农民权益受到侵蚀时能代表农民行使表达权利,表达农民心声,从而使农民利益的代表者真正行使代表、表达、争取、维护农民权益的基本职能。利益表达往往意味着冲突,其需要总是产生于利益失衡乃至利益冲突。正如有的学者所说的解决利益冲突的能力是市场经济条件下改善治理结构的一个主要内容一样,笔者认为建立利益表达机制是解决利益冲突、协调利益的重要环节。为防止利益表达方式失格对社会造成的动荡,我们必须在利益表达和社会稳定之间寻求一个适当的平衡点。在安排利益表达制度时,应以社会秩序稳定为底线,以利益的准确表达为上限,以合法规范为过程的保证,不断地拓展底线与上限之间形成的利益表达机制的制度化表达空间。
2.利益产生机制与利益分配机制
“三农”问题的核心是农民问题,农民问题的实质是农民权益问题。农民权益问题解决的好坏,关系到“三农”问题解决的好坏。对于农民权益而言,存在如下问题:第一是农民权益受侵害问题。由于农民所处的社会经济地位,使得本应该由农民享有的权益受到来自于社会其他利益主体的侵害。第二是农民权益的缺失问题。农民在政治、经济和社会权益方面存在着严重的缺失现象,诸如:劳动就业权、社会保障权、政治人权、土地及相关财产权等方面与其它社会阶层相比存在很大的缺失现象。第三是农民权益的流失问题。由政策、法律等制度规定或倾斜于农民的各种利益,被不同的食利阶层逐步分割,在与农业相关的生产、交换、分配、消费等环节均存在农民权益流失的现象。如近几年国家为增加农民收入而提高粮食收购价的政策,往往被流通环节的商人或生产资料环节的厂家等主体利用,从而将国家倾斜于农民的利益直接或间接占有。第四是农民权益的匮乏问题。由于历史、体制等多方面的原因,从横向比较看农民权益的产生量相对于其他社会主体而言较匮乏,这也是建国五十多年来,为什么农民权益还存在诸多不足的主要原因。中国农民权益问题应该在发展中解决,而从制度和市场等多角度为农民供给新的权益增量应是解决农民权益问题的主要任务。农民增收问题不仅关系到农民权益,特别是物质权益的实现问题,是重大的经济问题,而且关系到农村社会稳定和进步、全面建设小康社会目标的实现问题,是重大的政治问题。为此,中共中央曾于2003年12月31日专门颁发了《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》(简称《意见》),指出农民增收困难,是农业和农村内外部环境发生深刻变化的现实反映,是城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾的集中反映。《意见》要求在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下,用新思路促进农民增收,采取综合性措施,在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变和突破。
回顾历史,五十多年来我国农民权益状况经历了一个由曲折走向辉煌的过程:[29] 建国初期的土改与农业合作化时期,农民权益得到了较好保护;1957年之后的“大跃进”、人民公社时期,农民权益遭到严重侵犯;1978年至今,农民权益得到较好的保护和发展,但仍存在诸多问题和矛盾。农民权益是中国最大阶层的权益,重视与解决农民权益问题,直接关系到我国社会主义建设与改革事业的兴衰成败,关系到社会稳定和国家的兴衰存亡问题。把农民权益保护纳入制度化、法制化的轨道是解决这一问题的基本路径。在解决农民问题的基本路径中,应形成有利于农民利益的产生机制,使得在保护农民获得存量利益的同时,用制度去源源不断地为农民产生新的增量利益。从某种意义上说,以机制和制度使农民获得可持续的利益增量,应是解决农民利益问题的主渠道。没有增量利益,就没有农民的动力。正如毛泽东同志在农业合作化运动中所指出的“如果我们没有新东西给农民,不能帮助农民提高生产力,增加收入,共同富裕起来,那些穷人就不相信我们,他们会觉得跟共产党没有意思,分了土地还是穷,他们为什么要跟你走呀。” [30]
利益产生机制的中心是用制度依法促使可持续的农民利益产生,源源不断地为解决农民问题提供增量利益。从历史发展过程来看,有学者认为剥夺农民利益的力量有两种:一种是制度剥夺的力量,一种是市场剥夺的力量。笔者认为:如果市场剥夺农民利益是由于诸如农民竞争力低等自身原因造成的话,那么我们仍可以发现造成农民竞争力低的主要原因仍是制度剥夺的力量所造成的。如户籍制度所形成的城乡二元结构分割并封闭了农民在竞争中获取利益的时空,制度化地延缓了农民获取利益的速率,阻隔了农民获取更多利益的途径,形成了一个不利于产生农民利益的制度机制。在经济法制度安排中,市场规制法、宏观调控法等均可为农民在产生新的增量利益过程中提供制度安排,从而在发展中通过制度安排真正解决农民问题。应该看到,市场经济强调公平竞争、地位平等,强化效率与效益,客观上要求对市场参与者平等对待、一视同仁。但长时间以来,各种制度的设计与实施,已造成农民在市场经济条件下缺乏公平竞争的条件,处于制度下和事实上的弱势地位,用特殊的法律制度安排去改变这一状况应是我们这个社会最可行的选择。旧制度的结果需要新制度去改变,人为的结果更需要用新制度的优越性去变革。供给新的法律制度,让农民快速增加自己的利益,改变其弱势地位,应是建立和谐全面发展,实现人人平等、公正社会的希望所在。
利益分配机制是与利益产生机制密切联系的。利益分配机制的中心是依法合理地对农业经济活动中产生的利益进行分配。它既包括农民与农民之间、农业组织与农业组织之间的利益分配关系,又包括农民与其他主体之间的利益分配关系。如在农业产业化过程中,“公司+农户”、“批发商+农户”、“中介组织+农户”等合作组织形式中如何分配利益、保护农民利益的问题,均可以通过经济法等法律制度作出安排。
3.利益协调机制与利益保障机制
有利益就必有利益冲突,有利益冲突就需要利益协调。在利益冲突中除了存在物质利益与精神利益、经济利益与非经济利益、内在利益与外在利益等之间的冲突外,还存在个体利益与群体利益、整体利益与局部利益、眼前利益与长远利益等之间的冲突,这些冲突不断地展现于个体、集体、国家和社会的活动中。冲突不是和谐。按照“和谐社会”理论,决定和谐的首要因素是财富的分配,财富分配的本质就是经济利益的分配。悬殊的阶层利益分配会带来不和谐的冲突现象。但冲突可以转化为和谐。冲突产生后通过利益协调机制可以将悬殊的利益分配予以整合调整,在坚持把最广大人民的根本利益作为制定法律政策、开展实际工作的出发点和落脚点的同时,我们应通过法律制度安排重组利益关系,调整利益分配格局,正确反映和兼顾不同层面群众的利益,减少不同利益群体之间的不公平感,坚决纠正各种损害群众利益的行为。利益协调要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益,综合各方面的利益,一般应按照效率优先兼顾公平的原则调节各种利益关系,最大限度地维护社会整体利益,实现经济发展和社会公平的统一。
利益协调机制的核心和实质是对利益关系进行重新合理定位,利益协调机制的直接目标应是通过利益协调缓解农民与其他利益主体之间的利益矛盾和冲突。在经济法视野下利益协调的核心目标是最终实现全社会整体利益的可持续协调发展。在经济法等制度层面上要以最大多数人的利益维护作为利益协调的基本价值取向和制度设计的主要依据,在全社会形成良好的利益协调机制。做到巩固一个基础,实现两个平衡,即巩固党的阶级基础,保持政治、经济和社会发展综合平衡,保持不同社会阶层、区域和群体间利益的系统平衡,从而实现我们党提出的建立和谐社会之目标。
经济法作为调整在国家协调本国经济运行过程中发生的社会公共性经济关系的法律规范的总称,更能够为建立良好的利益协调机制作出制度贡献。在发展国民经济过程中,从社会整体利益出发,协调各利益主体的行为,平衡其相互利益关系,特别是要平衡协调城乡之间及农民与其他利益主体之间的利益关系,以引导或强制个体行为运行在社会整体发展目标和运行秩序的轨道之上,从而达到经济总量的平衡、经济结构的优化、经济效益的提高和经济秩序的和谐,从而真正实现经济利益的平衡与协调。特别是在解决“三农”问题中,建立科学的利益协调机制,是经济法制度安排的题中之义。
目前,在维护农民权益、解决“三农”问题时,利益协调机制的建立和运行在注重协调农民与其他利益主体之间的利益关系时,还应该协调国家与农民之间的利益关系。国家与农民之间的利益关系,学术界谈得最多的是“取”与“予”的利益关系。“取”是指国家通过政权力量,利用税收、价格和购销政策等方式取得农民所创造的部分剩余产品或收入。“予”是指国家利用其分配职能,通过直接或间接方式,给予农民物质产品或货币资金。新中国建立初期,我国为迅速摆脱经济落后的局面,采取优先发展重工业的战略,通过价格等形式转移利益。据测算,1954-1978年,国家通过对农业实行不等价交换形式就获得资金达5100亿元,加上1950-1979年的29年间,农业部门累计为国家提供的978亿元税收收入,在1954-1979年间国家“取”之量为6078亿元,而“予”之量仅为1577亿元,农业国民收入的净流出量为4501亿元,年均155亿元。1979-1987年间随着国家较大幅度提高18种主要农产品的收购价格,加上国家财政在1979-1986年对农业减税58.19亿元,对农业生产资料进行价格补贴261.8亿元,使得农民收入提高,国家向农业“取”的数额相对减少。1987-1993出现全国范围内的“卖粮难”问题,农业利益损失较大。从1994年开始,由于国家实行分税制,地方政府的行政事业经费和投资由地方财政负担,地方财政收入的主要来源是地方税收。一些地方为解决行政经费急剧膨胀与税收减少之矛盾向农民摊派,农民负担沉重,利益受损。1994-2000年,农民上交税收和地方性费用9337亿元,国家给予农业投入6490亿元(没有减除投入过程中流出农业领域的数量),净流出量为2847亿元,年均净流出406.7亿元。[31] 随着中国加入WTO,伴随中国经济的日益强大,农业税在中国财政收入中所占比重逐步变小,2004年已降至不到1%,我国已初步具备了工业反哺农业,城市支持农村,财政反哺农民,由城乡分割走向城乡协调发展道路的水平和能力。国家与农民的“取”与“予”关系实质是反映国家利益与农民利益、农民利益与其他利益主体之间的关系,通过利益协调机制,可以解决农民利益存在的诸多问题。当然,在协调“取”与“予”利益关系的同时,还应该注重“生”的关系,注重利益产生机制的作用,国家应通过制度安排,源源不断的产生农民享有的利益。尽管法本身不能创造利益,但在其制度安排下形成的利益产生机制可以产生新的利益,法可以促进一定利益的形成和发展。故协调国家、农民和其它利益主体之间的利益关系,应注意“取”、“予”、“生”的平衡协调。目前,适应我国经济发展新阶段的要求,我们应实行工业反哺农业、城市支持农村的方针,合理调整国民收入分配格局,更多地支持农业和农村发展。要围绕提高农业综合生产能力,实现粮食增产,农民持续增收,稳定、完善和强化对农业的扶持政策。[32]
法是调整利益关系的,法更是保障和实现利益的重要手段。在法调整社会主体利益机制的权利和义务中,权利以利益为前提和基础,义务以利益实现为条件和保障。权利最直接地体现了社会主体的利益,义务虽不是为了义务人自身的利益,但它却是保障权利人利益实现所必需。[33] 从某种意义上说,义务在保障权利人实现利益的同时,也间接保障了自身利益的实现。法以规范的形式将各利益主体的各种社会利益联系起来,通过调整人们的权利与义务而实现对利益的规制,从而保护各利益主体自身合法利益的实现,这就需要建立和完善利益保障机制。
利益保障机制的中心是依法保障农民利益。这里包括三层意思:其一,依法保障,即农民通过自己的合法行为直接实现自身利益。在法律领域,利益主体实现自身利益的最直接方式是通过自身的合法行为。如何引导和保障农民实现自身利益,法律可作出较精致的制度安排。其二,受害保护,即当农民利益受到侵害时予以保护。其三,受损补偿。即当农民利益由于社会经济转型、结构变化,特别是制度安排导致其利益受损,必须建立合理的利益补偿机制,给其提供一定的补偿,从而提高社会公平水平,促进社会稳定、和谐和可持续发展。利益补偿机制的主要内容是建立一套包括社会保险制度、社会救济制度、社会救助制度、社会优抚制度和社会保障制度为基本内容的法律制度。在这些制度的建立过程中经济法正当其用。

张英红:《给农民以宪法关怀》,《南风窗》,2002年11月,第44页。
2 “利益”的语义是指好处。庞德在论述法的作用和任务时将其界定为“它是人类个别的或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求。”(见庞德著:《通过法律的社会控制——法律的义务》,商务印书馆,1984年版,第81—82页。)利益存在于不同社会领域,有物质、政治、精神三种基本利益形式之分。物质利益即经济利益。恩格斯认为:土地贵族、资产阶级和无产阶级的阶级斗争,首先就是为了经济利益而进行的,政治权利不过是用来实现经济利益的手段,法律亦是如此。
3 张文显主编:《法理学》,高等教育出版社,北京大学出版社,2002年11月版,第215页。
4 《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社,第82页。
5 参见张玉堂著:《利益论——关于利益冲突与协调问题的研究》,武汉大学出版社,2001年10月版,第1—5页。
6 此思想典型的观点表述是:“君子喻于义,小人喻于利。”(见杨伯峻:《论语译注》,中华书局1984年版,第1页。)正因此,在法与道德的关系上,他们主张“德主刑辅”。
7 此思想典型的观点表述是:“圣王者不贵义而贵法。”(见高亨:《商君书注释·画策第十八》,中华书局1974年版,第14页。)他们从“好利恶害”的人性论出发提出重利轻义的功利论,主张重法。
8 此思想典型的观点表述是:“义,利也”,“兼相爱,交相利”。(见孙诒让:《墨子闭诂》卷十、十一,《诸子集成》本。
9 《马克思恩格斯全集》第1卷,第551页,第537页。
10 张玉堂著:《利益论——关于利益冲突与协调问题的研究》,武汉大学出版社,2001年10月版,第2页。
11 张玉堂著:《利益论——关于利益冲突与协调问题的研究》,武汉大学出版社,2001年10月版,第1页。
12《马克思恩格斯选集》,第4卷,人民出版社,1995年版,第170页。
13 权利与利益结合起来,可以简称权益,是因为权利是指现行法律所承认和保护的利益,所有的权利都与利益有关;而所有的利益并不都可成为权利,只是现行法律所承认和保护的利益才是法律意义上的权利。权利与利益一样均需要争取才能获得并享有。
14 基于经济法的特征和农民经济权益的基础性、决定性地位及本文论述重点考虑,如不加说明,文中农民权益主指农民经济权益,文中农民利益的主旨是农民经济利益。
15 参见唐启国:《社会主义市场经济条件下的农民利益问题初探》,《农业现代化研究》,1998年第2期,第77页。
16参见李长健主编:《新编经济法通论》,中国民主法制出版社,2004年8月版,第36-41页。
17 参见李长健主编:《新编经济法通论》,中国民主法制出版社,2004年8月版,第50-51页。
18参见李长健主编:《新编经济法通论》,中国民主法制出版社,2004年8月版,第51-53页。
19 《马克思恩格斯全集》第2卷,人民出版社,1958年版,第103页。
20 参见张文显主编:《法理学》,高等教育出版社,北京大学出版社,1999年10月版,第220页。
21 参见张文显主编:《法理学》,高等教育出版社,北京大学出版社,1999年10月版,第219-220页。
22 《邓小平文选》第2卷,第176页。
23 曲明哲:《现阶段实现代表人民根本利益的标准及途径》,《党政干部学刊》,2000年第12期,第12页。
24 利益集团通常定义为:那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体。“利益集团”概念本身应与利益一样,属于中性词。
25 刘津:《我国农民利益保护问题》,《边疆经济与文化》,2004年第12期,第29-30页。
26 目前,我国多数权力机关中农民代表与城市市民代表的选举比例按人口4:1的比例产生,农民代表的人数很少,且这些代表中往往是不以农民收入作为主要生活来源的农村干部、农业专家和教授,其社会地位发生了根本变化,看问题的角度与农民有差异,很难直接代表农民利益,维护农民权益。
27 《毛泽东选集》第4卷,人民出版社,1991年版,第1318页。
28 参见程同顺:《农民究竟应该怎样表达自己的利益》,《乡村工作》, 第18页。
29 汪亭友:《曲折与辉煌——50年来我国农民利益状况的历史考察》,《松辽学刊》,2002年第1期,第7页。
30 毛泽东:《农业合作化的一切辩论和当前的阶级斗争》(1955年10月11日)。
31 参见侯石安:《协调国家与农民“取”与“予”利益关系的策略》,《中国改革·农业版》,2003年第9期,第29—30页。
32 温家宝:《十届人大三次会议政府工作报告》,2005年3月5日。
33 参见孙国华:《论法与利益之关系》,《中国法学》,1994年第4期,第42页。