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农民工权益保障缺失:现状、根源、对策--以构建和谐社会为视角的解读

来源:中国农村研究网 作者:沈君彬 钱鼎炜 时间:2005-06-30 12:55:29 访问次数:123

摘 要:我国的社会发展仍滞后于经济发展,存在着不少影响社会和谐的因素。农民工权益保障缺失是当前构建和谐社会的主要矛盾之一,它已成为考验我们党执政能力的一个严峻课题。二元户籍制度、歧视性就业制度、二元社会保障制度、公众利益诉求机制不完善等造成的不平等国民待遇是农民工权益缺失的制度根源。为破解这一难题,一方面应当在宏观的制度的层面上恢复农民工的国民待遇;另一方面应采取诸如完善立法,加强执法、规范劳动关系、搞好对进城务工人员的培训及创新工会组织形式,发挥工会维权作用等针对性举措来维护农民工权益,真正实现构建和谐社会的目标。

  关键词:农民工;权益保障;现状;根源;对策;和谐社会

  一、保障农民工权益是构建和谐社会的客观要求
  党的十六届四中全会将构建社会主义和谐社会放在与物质文明、政治文明和精神文明建设相并列的突出位置,"构建社会主义和谐社会的能力"被作为加强党的执政能力建设的主要任务,引起了社会各界的广泛关注。在社会学的视野中,和谐社会就是良性运行、协调发展的社会,亦即全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。究其本质,和谐社会的主要基础就是确立包括农民工 在内的各主要社会阶层之间的和谐关系。作为一个发展中大国,目前中国社会的发展已然进入了人均GDP1000~3000美元的转型关键时期。著名政治学家亨庭顿关于现代化引起不稳定、现代化伴随着风险的观点已经得到了许多国家经济社会发展经验的验证。即在现代化起飞的时期(从农业社会向工业社会过渡时期),是进入社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期。在此社会转型的关键期间,能否有效化解长期积累的体制性矛盾,消解社会不稳定因素,避免"拉美式陷阱",将决定中国社会未来走向。
  农民工作为日益庞大的一个新弱势群体,其权益保障缺失已成为当前构建和谐社会的一个主要矛盾。自上世纪80年代中期开始大量的农村劳动力涌入城市以来,农民工这一特殊群体的数量在不断增加,2004年,全国总工会会同国家统计局开展的第五次全国职工队伍状况调查显示,到2003年底,中国的就业人数达到74423万人,第二、三产业吸纳的劳动力达37886万人,其中国有和集体单位的职工已分别下降为6621万人和950万人。这意味着在现阶段,我国农民工数量已超过2亿人,已经成为城市社会群体中的重要组成部分。[1]农民工在我国的基础建设和经济发展中做出了巨大的贡献,他们既是经济建设的重要力量,也应当成为构建和谐社会的重要力量。但农民进城务工与计划经济下形成的城乡二元体制的剧烈冲突,使其合法权益得不到应有的保障,他们在子女教育、社会保障、住房与社会服务等等问题上所受的困扰都对构建和谐社会提出严峻的挑战,诱发了一系列复杂的社会问题,严重影响了社会和谐发展。
  推进和谐社会建设,必须保持社会的平安、稳定、有序。没有稳定,构建社会主义和谐社会就无从谈起。惟有稳定才能发展经济,才能达到社会和谐。构建和谐社会,需要做很多方面的工作,而保持安定有序、维护社会稳定,是最重要的工作。尽管我国进城农民工不太可能成为一个能导致全局性动乱或激变的自觉的有组织的社会群体,但是,大量地发生在他们中的越轨和犯罪行为对于正常社会秩序的冲击却也同样不可低估。据有关资料表明,北京地区的罪案中,外来人口现行罪案比例在40%左右。农民工权益保障问题已成为考验我们党执政能力的一个严峻现实课题,在构建和谐社会的进程中必须认真研究解决农民工问题,这有利于保障公民的合法权益,有利于城乡协调发展,有利于加快工业化和城镇化建设,有利于"三农"问题的解决,有利于社会的和谐稳定。[1]

  二、和谐之圆缺失的一弧--农民工权益受损现状
  农民工是传统的户籍制度与自由的市场制度相结合的产物。从职业角度讲,他们是工人,从身份上讲,他们是农民。这种职业身份与户籍身份的矛盾使他们并没有同工业化和城市化同步真正融入城市的主流社会和主流生活,而是演变成为一个日益被边缘化的新弱势群体。千千万万的农民工以他们的辛劳和智慧为我国经济、社会发展做出了巨大贡献,2003年,国务院办公厅专门颁布了有关农民工问题的1号通知(以下简称国办发{2003}1号),该通知亦充分肯定了农民工的作用:"农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业,促进了农民收入的增加,促进了农业和农村经济结构的调整,促进了城镇化的发展,促进了城市经济和社会的繁荣"。同时该通知也要求各地政府切实保护好农民工的权益。但是在现实生活中,农民工群体所渴求的正当权益却屡遭忽视甚至漠视,由此引发的劳资冲突、自杀等种种社会问题,日渐形成影响社会和谐稳定的消极因素。具体而言,农民工权益保障的缺失体现在以下几个方面:
  (一)劳动强度大、工作环境差。城市农民工由于其身份长期得不到改变,没有城市户口,因而在劳动就业时,只能无奈地进人收入低、工作环境差、福利差的次属劳动力市场 。劳动和社会保障部课题组在其发布的《关于民工短缺的调查报告》(以下简称《报告》)中指出:《劳动法》虽然规定在工厂上班的工人每周最长的时间不超过44个小时,但是很多用人单位完全无视这一点,擅自延长农民工的劳动时间,每天长达10个小时以上。并且劳动强度很大,单位的重活、脏活、累活、难活、险活都是农民工全部包揽,长时间超负荷劳动极大损害了农民工的身心健康。一些雇佣农民工的单位劳动安全保护措施简陋,甚至根本没有劳动安全保护措施,经常发生劳动安全事故,对农民工的人身安全构成严重威胁。
  (二)工资待遇低、随意拖欠克扣农民工工资情况严重。福建、广东、浙江都是民营经济起步比较早的省份,在经历了长期的发展后,当地经济发展水平和物价水平都有了很大提高,但民工的薪酬水平没能得到同步的推进,与民工希望工资不断上涨的预期相违背。就最低工资而言,劳动密集型产业聚集的福建莆田市、泉州市的最低工资是350元;就工资的增长而言,有关研究表明,珠三角地区12年来外来务工人员月工资只提高了68元。据世界制造业协会2003年的数据,中国制造业工人的小时工资相当于墨西哥、马来西亚的1/4,是美国、日本的1/40。更为严重的是,不少企业仍然存在拖欠和克扣工资的现象。不少在东部城市务工的农民工反映,所在城市虽然企业众多,但普遍存在以下现象:进厂就扣押身份证和一个月以上的工资,如果对工作不满意,也难于离职。此外,工作时间长,没有休息日,许多企业的工人加班领不到加班费,每月工资仅几百元,且只是先发生活费,其余的到年终才结算。
  (三)企业用工管理不规范。由于农民工大部分在中小企业和私营企业就业,企业主为减少企业成本,通常以口头协议代替书面签订劳动合同的现象比较普遍,发生劳动纠纷后,调查取证比较困难。据统计,2004年全国劳动合同平均签订率为57.1%,私营企业签订率仅为30.5%。
  (四)生产生活无保障。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险,农民工则不享受任何保险待遇,完全被排除在社会保障之外。调查显示,中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。如此低的社会各种保险的参保率,给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患。农民工在城市无论奉献了多少年,终归是农民,难于真正融入城市。
  三、农民工权益受损的制度性根源
  农民工表面上看起来只是一种职业,实际上它更是一种制度性身份。[2]正是我国现有的社会制度造就了农民工群体、农民工现象和农民工问题。从制度层面上对农民工权益保障缺失进行分析有利于我们把握此问题的实质。造成农民工权益的不是单项制度,而是一整套的制度设计和安排,包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度、住房制度乃至政治制度等,这些具体制度从总体上将农民工与城市居民有区别地分离出来,使其成为一个社会边缘群体。[2]这些制度可概括表述为农民工体制。农民工体制是城乡二元体制在非农领域的体现和发展,是计划体制在改革开放中重构的产物,具有明显的歧视性。[3](P333-334)其中户籍制度、就业制度、社会保障制度、公众利益诉求机制等四个方面的问题特别突出。
  (一)二元户籍制度。现行的二元户籍制度是计划经济体制的产物,是为计划经济服务的,把公民分为农业户口和非农业户口两类,实际是两种不同的社会身份,即不科学,也不合理,许多问题由此滥觞出来。该制度使得农民工在城市生活中面临着劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面的差别与歧视,这一制度也是造成农民工受到不公平待遇的根本原因。二元户籍制度赋予了每个人以户籍身份,而且几乎不能改变。虽然这几年户籍制度有了一定的松解,但是效果并不明显,流入城市的农民工到城市后仍然受到"名亡实存"的户籍制度的阻碍而无法融入城市的社会经济组织内,不得不在体制外生存,变成漂泊不定的流动人口,并在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面遇到一系列困难。而首属劳动力市场与次属劳动力市场形成的根本原因亦在于城乡分割的二元户籍制度。[4]
  (二)歧视性就业制度。农民工在城市或流入地的职业身份,是通过进入劳动力市场获得的。在户籍制度和与户籍相连的就业制度作用下,城市管理部门制定了对于职业进入的种种限制,加上农民工自身素质普遍比城市居民低的现实,使农民工被排斥到了次属劳动力市场上, 从事一些城市居民不愿干的工作,成为城市社会的底层,而且"同工不同酬"的现象普遍。例如,有一位接受调查的农民工张女士,她的工作是护理一个生活不能自理的老人。她说:"我的前任是一个城市下岗职工,每月工资600元,我干得比她好,这个老人也非常认可,可这家却只给我每月400元。我心理不平衡,难道城里人和农村人有贵贱之分吗?" [4](P22)近年来,随着城市下岗工人的增多,城市就业压力加大,许多城市、特别是大城市出于保护本地人就业的考虑,严格限制或不允许农民工进入某些行业和工种。
  (三)二元社会保障制度。现行国家社会保障制度只考虑城市职工,城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育和工伤五大保险,农民工则不享受任何保险待遇,完全被排除在社会保障之外。极少用工单位会为农民工办理社会保险,甚至连保障人的生命健康的工伤保险也常常被忽略。一旦农民工在城市就业、生活遭遇风险与困难时,没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护。
  (四)不完善的公众利益诉求机制。作为社会的弱势群体,农民工们具有提高工资待遇、改善工作环境、维持基本尊严、获取基本社会保障等方面的利益诉求渴望,也就是说农民工群体具有恢复国民待遇的强烈诉求。但在现实生活中,由于没有一个真正能为自己说话、争取自身权益的"代言人",在公共政策决策中没有话语权,他们缺乏较为畅通的利益诉求渠道。一方面,一些企业尤其是一些非公企业没有建立能维护农民工利益的工会;另一方面,根据目前的法律诉讼制度,他们难以承受目前的诉讼成本与风险。在资源匮乏,缺乏合法、畅通的利益诉求渠道的情况下,农民工等弱势利益群体不得不采用如静坐、集体上访等施压性集体行动,甚至被迫采用 "自焚讨薪"、"跳楼讨薪"、"爬塔吊讨薪"等等极端的方式来宣泄利益诉求。我国的公众利益诉求机制在合法性、公开性和透明性上还有待发展,否则将很难解决社会的不公平和不稳定问题,不利于和谐社会的构建。
  总之,农民工体制造成了社会流动惰距 (lag of social mobility)现象。而农民工的社会流动惰距主要体现在四个方面[3](P335):(1)身份变迁落后于职业变迁(2)社会地位变迁落后于经济地位变迁(3)职业的转变不能带来与城市社会的融合,农民工仍然被排斥在城市化进程之外(4)公民权的变迁出现错位。

  四、保障农民工权益,构建和谐社会
  社会主义和谐社会,从经济层面看,是在国民经济健康快速发展、国家综合实力不断增强的基础上,人民生活水平普遍提高、生活相对安康的社会;从社会层面看,是社会结构和利益格局比较合理,能够保证社会基本公平和正义,绝大多数人能够分享改革和发展的收益,具有较完善的社会保障体系的社会。[5](P7)实现共同富裕和社会公平是和谐社会建设的两根支柱。在经济高速发展的背景下,只有采取有效措施保障农民工在内的各弱势群体的合法权益,才能真正实现社会的和谐。
  (一)从制度层面上恢复农民工的国民待遇
  农民工问题在制度上体现的不仅仅是农民工的权益得不到保障,更主要的是反映了我国还没有实现彻底的社会转型,还没有建立真正的市场经济制度。[2]具体地说,当前国家要从制度层面上解决如下一些重要问题。
  1、继续深化改革二元户籍管理制度。随着经济发展,农村人口城市化是一个必然趋势。传统的户籍制度已不适应新的形势。应彻底打破农业户口与非农业户口的身份限制,允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员,根据本人意愿办理城镇户口,尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状,逐步实行统一居民身份的一元户籍制度,在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性。
  2、改革现行就业制度。政府应继续清理对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城就业的职业工种限制,不得干涉企业自主合法使用农民工。要严格审核、清理农民进城就业的手续,取消专为农民工设置的登记项目,实行暂住证一证管理。各行业和工种尤其是特殊行业和工种要求的技术资格、健康等条件,对进城就业农民和城镇居民要一视同仁,让他们在市场经济的原则下自由地流动和择业。应大力培育劳动力市场中介组织,提供信息服务,增强市场透明度,降低供需双方的交易成本。
  3、完善社会保障制度。应逐步将农民工纳入城镇的养老、失业、医疗、工伤等方面的社会保险范畴中。在条件还不成熟的情况下,可以先做好养老保险、工伤保险,因为这两者直接关系到农民工的生存和劳动力的恢复再生。政府还可以考虑建立相应的社会救济制度,当农民工遭遇天灾人祸时给予紧急救济,当处于失业时,给予贫困救助,当合法权益受到损害时,给予法律援助当然,以有效地解除其后顾之忧。2005年4月,建设部在发布的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中提出:"城镇单位聘用的进城务工人员、城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金",这意味着农民工今后可以缴存住房公积金,这无疑使农民工的社会福利保障制度进一步完善,非常直接地回应了我国构建和谐社会的价值诉求。
  (二)采取针对性措施,解决农民工权益保障缺失问题
  1、完善立法,加强执法。当前,除了《劳动法》和国务院颁布的《工伤保险条例》所做的宽泛的规定外,农民工的权利几乎没有明确的法律保障,针对农民工群体的特殊性及其在维权问题上的复杂性,应尽快制定、出台《农民工权益保护法》,为农民工提供法律上、制度上的保护和保障,促进农民工向非农产业转移,维护社会稳定。同时,各地要结合实际,建立相应的配套地方法规,明确规定农民工周(日)工作的时间、基本小时工资、工资支付方式、劳动医疗保险、子女教育就学等具体内容。从政策层面看,中央政府一直重视对农民工权益的保护,国办发{2003}1号通知规定的七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方面面。2004年12月又发出了《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求进一步改善农民进城就业环境,维护农民工合法权益。当前农民工权益受损的另一个重要原因是既定的法律、政策得不到有效实施,因此保障农民工的合法权益既要有法可依,更要做到有法必依,执法必严,违法必究。
  2、规范劳动关系。企业是农民工的劳动场所,也是农民工权益受侵害的最直接、最主要的环节。政府要按照现行法规,从加强规范用工入手,要求所有用工单位都必须签订合同,并加大对欠薪及劳动卫生条件的监督检查力度。对损害农民工权益的单位,要责令其进行赔偿,造成严重后果的,要依法严肃处理。要制订适合农民工就业特点的劳动合同文本,重点督促、指导使用农民工较集中的建筑、餐饮、加工等行业的用人单位依法与农民工签订劳动合同。
  3、加大对进城务工人员的培训力度。《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》要求地方各级政府要采取积极措施,引导和鼓励农民工自主参加职业教育和培训,鼓励用人单位、各类教育培训机构和社会力量开展农民工职业技能培训。充分发挥各级劳动保障、农业、教育、科技、建设等职能部门和农村基层组织的优势,充分动员和利用社会各方面的职业教育培训资源,积极引导、鼓励和组织准备进城务工的农民参加职业技能和安全生产知识培训。
  4、创新工会组织形式,健全利益表达机制,保持顺畅的农民工利益诉求渠道。资强劳弱是市场经济中一种普遍的现象,由于掌握的资源很少,农民工尽管人数众多,但在公共决策中缺乏话语权,属于"沉默的大多数"。涉及农民工利益的时候,往往要靠政府和大众媒体来为他们说话。健全利益表达机制,例如社会舆论的汇集和分析机制,畅通社情民意反映渠道等,是构建和谐社会不可回避的重要环节。在农民工中建立工会组织不仅可以维护农民工最基本的合法权益,而且能使工会成为农民工融入城市生活的"助推器"。作为农民工最重要的利益诉求渠道之一,工会应把保护农民工利益列入工作日程,为他们提供切实有力的权益保障。工会要积极平衡劳资关系,为保持农民工利益诉求渠道的顺畅发挥积极作用。
  陆学艺指出,农民工问题表面看是要解决保护农民工的合法权益,消除在就业方面的不合理限制,给予农民工应有的国民待遇等问题,而实质则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍,构建一个什么样的社会阶层结构,是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制,还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题。[6]构建社会主义和谐社会是中国共产党执政历史任务在现阶段的必然要求。和谐社会是社会各阶层协同发展的社会,其中包括农民工阶层这一正在崛起的新工人阶层。惟有妥善解决好农民工权益保障缺失问题,恢复农民工的国民待遇,让农民工真正成为二、三产业的工人和职员,[6]真正成为融入城市社会的城市居民,才能完成全面建设小康社会的伟大任务,才能真正构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的和谐社会。
  参考文献:
  [1]张正海. 构建和谐社会须研究解决农民工问题[EB/OL].
  http://www.studytimes.com.cn/chinese/zhuanti/xxsb/818772.htm.
  [2]王春光. 农民工在流动中面临的社会制度问题[EB/OL].
  http://www.sociology.cass.cn/shxw/shld/t20040809_2453.htm.
  [3]陆学艺.当代中国社会流动[M].北京:社会科学文献出版社,2004.
  [4]王健 郝峰.关注农民工进城问题 加快全面建设小康社会进程[J].理论研究,2002(6).
  [5]中国社会科学院课题组.努力构建社会主义和谐社会 [J].中国社会科学,2005(3).
  [6]陆学艺. 农民工问题要从根本上治理[EB/OL].
  http://www.sociology.cass.cn/shxw/xcyj/t20041108_3376.htm.


  作者简介:
  1. 沈君彬(1977-),男,汉族,福建龙岩人,社会学硕士,中共福建省委党校社会发展研究所教师,主要从事社会转型和社会变迁、经济社会学研究。
  2. 钱鼎炜(1976-),男,汉族,福建连城人,管理学硕士, 福建农林大学经济管理学院教师,主要从事农业经济管理、发展经济学研究。
  电邮:sjb403@sina.com sjb403@fjdx.gov.cn
  通讯方式:福州市柳河路61号 中共福建省委党校社会发展研究所 350001。


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本文的农民工的概念是指拥有农业户口、被人雇佣去从事非农活动的农村人口。
在很多地区的城市社会中普遍存在着两个劳动力市场:一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场,可以叫做"首属劳动力市场",这是属于城市人的;另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的劳动力市场,可以叫做"次属劳动力市场",这是属于农民工的。
所谓社会流动惰距,就是指社会流动呈现不同步性、不协调性,在农民工身上,表现为职业流动与社会身份转变的不一致性、不协调性。此概念参见:陆学艺.当代中国社会流动[M].北京:社会科学文献出版社,2004,P334.