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转轨经济阶段农业产业化经营中的政府行为分析

来源:经济学家 作者:赵泉民 时间:2005-06-02 12:11:12 访问次数:167

内容提要:农业产业化是市场经济条件下经济发展的内在需要所引发的一种诱致性变迁。其中农户和企业是产业化经营的行为主体,政府则是农业产业化经营制度环境的保障者、宏观调控者和公共服务者。而在现实中政府干预却存在着“越位”、“移位”和“虚位”等不适当的行为,这些严重掣肘农业产业化经营的深入化。有鉴于此要求:重新界定和规范政府管理边界,创新农业管理体制;转变政府对农业的支持和保护方式,构建新型的财政支农体系;发挥政府“能促型”作用,推动农村行业协会及公民社会的发展。一句话,政府角色要从计划经济下的“建设型”政府转化为市场经济时代的“公共服务型”政府,以创造出一个“小政府、大服务、大市场”的农村经济快速发展机制。
关键词:转轨经济 农业产业化 政府行为

所谓“农业产业化”是以市场为导向,并以之为资源配置手段,将农产品生产、加工、销售诸环节有机结合起来,通过扩大农产品生产的外延和延长农业的产业链条来实现一体化经营的一种理念。其意义在于改变农业的弱质地位,提高农业规模化效应和竞争质量。就此从资源配置角度来看,它是市场经济条件下经济发展的内在需要所引发的一种诱致性变迁,旨在通过市场而非行政性手段来实现农业资源在更大范围、更高层次上的优化配置和生产要素的重新组合。所以说,农业产业化经营是一种市场经济行为,而非行政举动。但是言此,并非是说农业产业化经营不要政府参与或政府“不作为”,而是指在诱致性制度变迁中或是在转轨经济中政府角色的把握和行为规范化问题,即政府扮演何种角色、施行何种制度安排更有利于产业化经营。本文拟从宏观层面对此略做剖析。
一、农业产业化经营各参与者职能的理论分析
按照组织经济学相关理论,在市场经济条件下,各经济组织或行动集团总是相应地处在一定的制度安排和制度结构中,并通过各种具体的制度安排和制度结构以求实现其自身利益的最大化;另一方面农业产业化过程从本质上说,是一个面向市场需求,增强农业效益、提高农业自我发展能力的过程。两方面契合,决定了农业产业化经营的参与者:政府、企业和农户。虽然它们作为“经济人”都有着追求自身收益最大化的取向,但是依据市场行动机制和产业化经营的内在逻辑,它们的职能和扮演的角色是各不相同的。
首先,农户和企业是农业产业化经营的行为主体。从发生学上看,农业产业化制度创新的主体是农户和企业。众所周知,家庭联产承包责任制的实行,使中国农民获得了经济上的自主权,他们作为自主生产与经营的主体凭借所拥有的创造力驱使了农村经济的发展。所以农业的产业化经营就是在农民有了此种自主选择的“支点”和对能使潜在利润内在化的新制度需求基础之上,为摆脱小规模的分散经营与大市场之间衔接的困境而兴起的一种制度变迁。就其组织形式而言,各地农村因要素情况不一呈现出较为繁杂的形式,但其主要有“公司农户”、“专业协会农户”、“合作社农户”等几种表现状态。值得注意的是,产业化经营的形态虽然有着差别,但本质是共同的:都是在市场导向下将农业产前、产中、产后等环节有机地联系起来,并在产业链中发挥主体作用的是“龙头企业”和“农户”。究其实质,是农户和企业为打破制度的不均衡状态而获取潜在利润所进行的一项制度创新。因此,可以说,农业产业化制度变迁的主体是农户和企业,经营主体也理所当然是农户和企业,它们是市场经济独立的行为主体和利益主体。在相当大的程度上,他们对收益最大化的追逐是产业化经营发展的动力。这样,农业产业化经营的直接受益者、风险承担者以及经营决策权均为企业和农户所有。从这一意义上讲,农业产业化经营模式是农民作为理性“经济人”在市场引导下为降低生产成本和交易成本而做出的一种“自主性选择”的结果。正如发展经济学家舒尔茨所指出的那样:“在自己土地上的普通农民,具有超过来自富国的仅仅懂得经济学的专家的优势。他熟悉他的小块土地和当地气候,而且他能预期他的辛勤劳动将取得什么成功,而所谓的专家却一无所知。他还知道,风雨和阳光对于他和他的家庭能否活下去是无情的。各类病虫害向来是他的作物的天敌。大自然从来是吝啬的。这位默默无闻的农民是农业现代化中的不可或缺的主体。他是以分厘而不是以元角为单位来计算边际成本和收益的。他和我们一样关心改善自己的命运和下一代的命运。” 一言以蔽之,乡村社会中农民的需求往往是代表着生产力发展的需求,在市场主导下农户和企业自主性空间的增大以及他们“利益意识”的唤醒,可以说是农业产业化兴起的重要力源。
其次,政府是农业产业化经营制度环境的保障者、宏观调控者和公共服务者。无须置疑,农业的产业化经营是乡村社会生产力的一种“内生性增长”,而在其中市场是真正“龙头”,但是需要指明的是,市场作为一只“看不见的手”,总是在一定的社会政治结构中发挥作用。英国经济学家彼特•鲍尔在《关于发展的异议》一文中曾指出:“经济成就的取得主要是取决于人们的能力和态度,也取决于他们的社会政治制度。”政府作为一种最为关键的“生产性资源”,是过渡经济中任何重大制度博弈的最重要的决策主体。因此,农业产业化经营这种“诱致性变迁”能否很好地运行并带来好的经济绩效,依赖于此种制度变迁的运行环境。而这一制度环境以及与此关联的制度供给在相当程度是须由政府提供的。这其中原因一方面如上所言的政府主体在与其它的非政府主体参与制度安排的社会博弈中,其在政治力量对比与资源配置权力上均处于优势地位,政府主体的制度供给能力和意愿是决定制度变迁的方向、深度、广度、形式的“主导性因素”;另一方面也是由于农民自主选择存在一些自身难于摆脱的困境,如人力素质低下、投资能力有限、选择的过程过于漫长等;同时更是因为市场存在的诸多缺陷,例如竞争的不完全性、经济的外部性、对公共物品提供的无效力性、调节的滞后性和市场调节下收入差别的悬殊性等。基于此,斯蒂格利茨强调说:“经济与社会的运转,不能仅靠私人部门里的市场交易,而且在很大程度上还靠政府所提供的产品或服务,诸如法律制度,教育,经济基础等”。简而言之,政府为公共政策的制定者和执行者,其干预的适度性为农业产业化的发展提供了效率和激励的环境。
也就是说,政府作为一种“行动集团”,它要以“市场竞争仲裁人”的身份,通过法律和法规等手段,约束参与产业化经营中的各经济主体的行为,使之在法律的框架内公平地进行交易与竞争;以“经济管理者”的身份,借助法律、法规监督产业化各经营者的产品质量标准、生产安全标准及环保标准等;还要以“社会协调者”的角色,以税收和转移支付等途径,建立起农村社会的保障体系,调整不同地区、部门和阶层的实际收入,以达到市场经济条件下的社会和谐与稳定;同时更要以“公共服务者”的角色,运用自己巨大的财政力量和强有力的政策手段,通过开发研究、发展教育、直接投资、转移支付、税赋优惠、价格补贴等方式,主动推动和影响科学技术的发展,改善农村人力资源状况,扶持主导及前沿产业的形成,提升农业的产业结构层次,引导社会资源的合理流动。但所有的这些是任何企业与单个的农户,即或是企业集团和社会集团,都是无力或无法承担的,最终也只能由代表社会整体利益的政府才能为之。
综合上述两方面的内容,可以说,市场经济条件下,对农业资源的配置起着基础性作用的是市场,农业的产业化经营正是农业市场化改革和农户对存在于这一新制度中的潜在收益的渴求所致,故经济主体也只能是农户和企业,他们在政策与法律的框架下拥有完全的生产和经营自主权。而政府作用的重点和方式,则应放在孵化和培育公正且富有效率的市场经济环境和制度环境方面,以加强对农业和农业经营主体的支持和保护。前者是市场主体,是农业产业化发展的动力,而后者则是经济性“公共服务”主体,为产业化经营提供助力。两者不能错位和替换。
二、转轨经济阶段农业产业化经营中政府行为现状
中国经济的最大特质是一种转轨经济,即从传统计划经济向现代市场经济过渡。其既非传统意义上的计划经济体制,而又非真正意义上的市场经济机制。为了减轻经济转轨时的阻力,政府采取了“双轨运行”的作法,并将其渗透经济领域的一切方面,无一例外。因而,受转轨经济特征影响,政府在落实其职能和推动农业产业化的政策方面也必然会遗留着传统计划经济的一些惯性,如手段单一,行政计划色彩浓厚,负保护状态依然存在……等与其自身功能定位相偏离的不规范行为,具体表现如下:
(1)政府“越位”,继续沿用行政力量对农业产业化“过度推动”,侵犯农户和农业企业经营自主权,导致“拔苗助长”现象。转轨经济的环境中,由于制度变迁的“路径依赖”,强化了初始的制度选择的“惯性”,所以中国农业领域中的计划经济手段虽较改革开放前显著减少,但依然很明显。许多地方政府在推进农业产业化进程中不顾当地客观条件和市场需求,急于求成,盲目追求产业化经营的高指标,因而手段单一,简单地对龙头企业和农户“拉郎配”。有的地方还为了增强龙头企业对农户的辐射带动能力,借助行政干预将若干中小型农产品加工、销售企业捏合在一起,希图借此“增强龙头企业的经济实力和竞争能力”,致使新组建的龙头企业内部貌合神离,运作成本增加,这样非但使新组建的龙头企业带动能力弱化,反将原来经营状况尚佳的中小型龙头企业“捏伤”或“捏死”,以至于对农户“辐而难射”或“辐而不射”,难以实现规模效应和提高农业比较收益。此外,还有的地方政府随意将“订单农业”的边界外移,如不尊重农民意愿强制农户或企业签订单,或越俎代庖直接替农户签订单,结果增加了订单农业兑现的难度和提高了农业产业化的运行风险。
(2)政府“移位”,对其和市场、企业的职责认知不清,甚至以“政府投资”代替“政府支持”,导致不同的龙头企业之间、龙头企业与其他产业化组织之间竞争的非平等性。而且不少地方政府未能准确地介入市场,故对市场主体——龙头企业和农户的自由、自主权重视不够,直接插手他们的经营活动。如一些政府部门为了自身利益,打着发展农业的旗号通过指令手段搞所谓的“富民工程”,特权及“权力寻租”必然造成的是劳民伤财的后果。客观地说,政府支持农业产业化政策行为的价值取向是提供“公共产品”和“公共服务”,具体应表现在改善发展环境、建立富有效率的激励机制等“宏观的”这些政府“应该为之且能为之”的间接调控方面。而在多数地方,特别是在欠发达地区,政府这只“看得见的手”却更多地伸入到“不该为之却为之”的微观直接经营领域,如较多地以政府直接投资的方式,推动龙头企业的加工、销售和达到较大规模。
(3)政府“缺位”,使得推进农业产业化沦为一种概念化的东西。许多地方的基层政府,对于农业产业化是文件多,操作少;决策多,实践少;形象工程多,实效工作少;虚拟化东西多,实体化东西少。尤为是一些地方,在发展县域经济过程中,政府在推进农业产业化的政策性文件都强调要依托本地比较优势来“特色经济”为方向,但是若稍加分析不难看出,这些地方与产业化有关的政策文件却有惊人相似之处,若是如此,极有可能使此次农业产业结构调整过程变成下次结构趋同的过程。你调我也调,你种什么我也种什么的“重复性建设”,致使农业生产结构与农村产业结构和市场需求变化脱节、错位。结构调整的强趋同性自然是其与增加农民收入、提高农业竞争力的产业化主旨相背离。所以不少地方,“化”来“化去”,农业还是缺乏竞争力,农民收入增加无几。这些都与政府在推进农业产业化中行为的虚拟化、概念化倾向有着莫大关联。
总的来说,在农业产业化乃至在一切经济生活中,政府作为市场制度中的一个主体,它有自身的效用函数(政府租金、声誉、连举连任等),其在本质上也只不过是一个拥有独特的激励结构的博弈参加者,同样会受到知识问题的约束、拥有信息的不完全及不对称,所有这些决定了政府集体行动中的“有限理性”。因而,从某种意义上看,政府并非是一个能够自发地采取合理行动的市场中立者,而是一个受制于有限理性和代理人机会主义双重约束的“集体行动者”,制度取向与农户、企业并不一致。故其追求自身效用最大化的行为会在一定程度背离于社会利益的提高或市场需求,导致一项制度变迁的一定的效率损失。缘于此我们不能不说,产业化过程中政府的不规范行为或政策行为的不合理,不仅会增加农业产业化的推进成本与运行风险,同时还会掣肘农业竞争力水平的提高,进而削弱其对农民增收的贡献能力。
三、农业产业化中政府职能合理定位的可行性建议
政府对于农业产业化的保障和推动作用是无庸质疑的。我们在基本层面上明确了政府经济职能必要性之后,还要进一步明确这种职能应该在那些层面上起什么样的作用,它的范围和力度如何确定,其支撑点与结构做何种安排。只有如此,才有可能避免政府经济管理职能出现的“错位”、“移位”、“缺位”等现象的发生,减少农业产业化经营制度安排中潜在效率的损失,其实质就是一个政府干预的适度性问题,也即是政府如何从先前的“建设型”政府转化为“公共服务型”政府的问题。
第一,重新界定和规范政府管理边界,创新农业管理体制,使政府从直接参与生产经营活动、代行企业和市场职能,转向提供“公共物品”和“公共服务”,建立和维护市场秩序,为产业化经营主体的发展创新提供制度空间。更直接地说,农业行政管理体制的变革,就是要求政府从计划经济时代的全过程介入、直接干预农业经营的行政管理模式中退出,从微观的直接经营向宏观的间接调控转变,将农业生产中的决策权、经营权回归于农户和企业,鼓励形成一大批专业协会、合作经济组织和大型龙头企业,并将原来由政府插手的许多农业经济管理职能让位于以市场为导向的这些企业和中介组织。
市场体系的建立和交易法规的健全,无一不是政府职责。因此,政府首先应制定有关法律,规范和保障农村新型经济组织的建立和运营。市场经济是法制经济,农业产业化经营系统的构建和运作,尤其是龙头企业、中介组织等新生事物是农业产业化的核心组成之一,它们与农户及其他参与主体间的利益关系,都必须符合有关法律法规的规范。基于此,一方面政府要尽快出台有关农业合作社及中介组织的若干法律,如《农业合作组织法》和《农村专业协会法》……等,以此为契机,创造条件支持、培育和孵化农村新型合作经济组织及专业协会,使之成为农业产业化经营的载体;另一方面还要建立健全产业化经营系统内的规章制度,使各利益主体的责、权、利有一明晰化的界定。只有这样才能按照有关法规和章则来规范或约束企业及其他参与主体的行为,建立起公平、有序的竞争环境,使各市场主体的经营活动置于法律的保护和监督之下,从而有效地维护各利益主体的合法权益,最终驱使农业产业化经营在制度化、规范化的轨道上良性运行。
其次,通过各种措施,引导农业产业化经营的规范发展。农民思想的市场化是实现农业产业化经营的先导。因此,政府要借助各种途径如制定示范性章程、开办职业学校对农民进行农产品生产和营销等职业技能培训、发放宣传材料、建立和完善农业多元信息服务体系等,广泛宣传现代农业经营理念,进一步解放农民思想,普及农业产业化、农产品标准化知识,降低内部运行成本,使他们与农业的市场化、国际化接轨。
第二,转变政府对农业的支持和保护方式,构建新型的财政支农体系,加大对农业产业化经营的支持力度。合理的农业国内支持政策是提高农产品国际竞争力的有效途径。入世后,我国农业国内支持方式主要表现为“绿箱”政策和“黄箱”政策,但是就目前来看来自于这两方面的支持政策却存在着重大问题:农业国内支持总量低微,是负值,支持力度明显不足;支持政策结构不合理,农业科技转化率不高;国内支持重点放在对粮棉油等产品流通环节的补贴,农业生产者受益有限,没有达到保护农民利益的政策目标,补贴效率低下,是一种负保护。有鉴于此,需要转变政府的农业支持政策,确定合理的支持结构,加强对农业和产业化经营主体的支持与保护。
政府财政支农体系的创新,需要依据市场经济原则,把农户和农业企业作为市场经济主体,在此基础上充分发挥国内外市场对农业生产、流通的主导作用和政府的宏观调控作用,以公共财政准则和WTO规则确定财政支农方向和方式,改变过去以提高粮棉油产量、为工业化积累建设资金为中心,转向以稳定农业经济增长、优化农业资源配置、调节农村分配关系为政策目标。这不仅要求政府增加财政支农的投入总量;而且更为重要的是要求政府调整财政支农的支出结构,一方面将支农资金重点放在农村公共物品建设上如农田水利设施、科技推广、农村职业教育和培训等方面;另一方面需要适当控制和压缩对粮食流通环节的补贴额,对农民和产业化主体实行直接收入补贴,夯实农业的生产力基础;同时还要加强对农业产业化经营的支持力度,如对农产品原料生产基地、加工企业和农业集约化经营按行业优惠政策(如实行增值税低税率和所得税减免等),提升农业附加值;对龙头企业和合作经济组织给予一定限期内的税收优惠和贷款贴息政策,提高农业生产和流通的组织程度。当然,为了提高支农资金的使用效率,需要在完善税费改革的基础上变革财政支农的运作方式:完善有偿使用制度和加强资金使用的监督,建立多渠道投入机制和出台《农业投资法》,实行资金配套使用制度和运用财政贴息政策等。
第三,政府应运用其特色优势,发挥“能促型”作用,推动行业协会及公民社会的发展,在政府与社会良性互动中促使政府职能转变和推进农业产业化经营。目前,从各市场主体对市场活动的参与程度、竞争程度和利益分享的角度来看,我国农产品市场和要素市场均处于无序失衡状态。所以人们都说中国农村还要进一步完善市场机制,然而,如何才能合理有效达地到这种完善,政策的推动和保证固然重要,但是最为根本的应是扭转农民进入市场经济运作中各行为主体的不平等身份。为此,政府与社会需要“相互赋权”,使农村朝着公民社会方向发展,这也是农村进一步发展的一个必然方向。因为公民社会自身功能在农村的针对性就是如何在意识和行动上既能继续维护农民的整体利益,同时又能够形成保证体制创新和促进农民地位平等的有效机制。
而要做到这一点,政府首先要转换施政理念,树立起身份平等的“治理意识”,同时其政策法规制定的出发点也要从过去政府如何管理农民的角度,向如何以自我管理方式来实现农民作为治理主体的转变,以促成政府与农民社会的上下良性互动;其次,合理规范、完善和发展农村行业协会、合作社等新型组织。农村中的这些新型组织作为中介组织一种,是公民社会运作的主要载体。就政府来讲,主要是在发挥这些组织的积极作用时,应考虑如何通过一定的政策安排和制度设计,有一个使它相互协调的合作机制(也包括不同利益群体之间的协调互助),而不单纯只是从管理和稳定的角度制定规范。从这一意义上看,政府的恰当角色是“抓大放小”,即:在尊重农民和社会组织自主选择基础上,加强政策调控和法制建设,特别注意的问题是如何从制度创新的角度分别引导和合理规范各种“自发性行为”,以促进农村各种经济组织的发展,实现分散农民的组织化。而把微观领域的改革则留给农民和这些组织。以此为基础,逐渐将许多原来由政府承担的“不该管、管不了、管不好”的具体性事务,如行业服务、解决国际商务争端、知识产权保护、市场准入、协调和平衡市场利益主体、规范同行业组织及企业的市场行为等移归行业协会或社会组织来行使。这样,既可使政府有足够的精力去做好它应该做的事情,而且随着各种组织的发展和公民社会的成长,又可杜绝行政权力对市场的非法和不适当的介入与垄断,提高市场配置资源的效率,保证农民以较低交易成本进入市场,有序参与商品和要素流通,合理分享市场利益,最终在政府与社会良性互动中形成一种促进农业产业化经营的长效机制。
概括言之,“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的,但国家又是人为的经济衰退的根源。”所以,转轨经济时代农业产业化经营中政府干预适度性的政策命题,就是政府在尊重农民和农业企业自主性的前提下阶段性有限介入干预的宏观调控理论,其实质在于自在自发的市场调节与自觉自为的政府宏观调控之间的最佳组合。政府应当尽快地消除全过程过度介入干预的计划经济传统惯性,以便给市场机制充分发挥作用提供一个广阔的空间,尽快创造出一个“小政府、大服务、大市场”的农村经济快速发展机制。因为“越是市场驱动的经济,越是比其他形式的经济要运行的好!”。

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