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关于引导和促进东部发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移的调研报告

时间:2006-03-07 14:10:53 访问次数:216

编者按:建设和谐社会,需要加快中西部欠发达地区的经济和社会发展,同时又不能以放慢东部发达地区的发展速度为代价。根据发展经济学的产业梯度转移理论,我国现已进入加快东部发达地区劳动密集型产业向中西部欠发达地区转移,实现生产要素优化配置,东中西部共同快速发展的阶段。全国政协经济委员会副主任,浙大“卡特”高级顾问段应碧先生带领全国政协经济委员会调研组对此问题进行了专题调研,并将调研报告递交国务院。本刊全文刊登这篇报告,希望引起各位有识之士的关注和进一步探讨。
关于引导和促进东部发达地区劳动密
集型产业向中西部地区转移的调研报告

段应碧 邹纯瑾

2005年,我们参加了全国政协经济委员会调研组,就如何引导和促进东部发达地区劳动密集型产业向中西部地区转移,推动东部产业结构调整升级,加快中西部经济发展进行了调研。调研中听取了地方各级领导和政府部门负责人的意见,与部分企业家及外出务工人员进行了座谈,走访了一些企业。通过调研,形成以下看法和建议:
一、引导和促进东部地区劳动密集型产业向中西部地区转移,是我国经济持续协调发展的客观要求和必然趋势
上世纪80年代中期,东部沿海地区利用率先开放的有利条件,发挥区位优势,凭借充足的劳力、廉价的土地和巨大的市场,抓住日本、台湾、香港等发达国家和地区产业转移的机遇,承接并发展了大量以劳动密集型产业为主的加工企业。20多年来,主要集中在东部沿海地区的劳动密集型产业,不仅有力推动了当地经济发展,而且成为拉动我国经济增长的一个重要力量,为国家整体经济实力增强做出重大贡献。目前,劳动密集型产业占相当比重的珠三角、长三角、京津冀地区的经济总量占了全国的48.6%。仅广东就贡献了全国11%的经济总量,14.3%的财政收入,25%的外资总额,33%的外贸总额。我国主要的18类出口产品,劳动密集型产品占9类,占出口总额的50%以上。这类产品生产主要集中在东部沿海,其中珠三角、长三角出口贸易就占全国总量的60%以上。
(一)随着经济的发展,东部地区劳动密集型产业开始出现生产要素供给趋紧,产品竞争力减弱,经济效率下滑的问题
生产要素趋紧,首先是土地紧张。目前东部沿海地区可用的土地已经不多,加上执行严格的耕地保护制度,非农用地紧张的矛盾突出。去年浙江有工业用地需求的行政村占71.7%,但19.5%的村根本无地可供;今年该省统计上报73万亩的用地要求,国家下划指标仅为14.31万亩。广东可开发土地资源只占总量的7.5%,若按近几年每年3万公顷的建设用地需求,仅40年就全部消耗。二是劳动力缺乏。去年,在外出务工高峰的第二季度,江苏、浙江、广东、福建的12个城市,招工名额108.7万人,但只有70.4万人进入劳动力市场求职,缺工约30%。劳动密集型企业利润低,工资难以提高,与去年农业收入大幅提高形成反差,这是企业缺工的直接原因。珠三角农民工月均工资12年来只提高了68元,工资增幅与当地经济发展速度反差很大,加上沿海地区生活费高,工人打工赚钱不多,自然不会继续在这些企业干活。这一两年,浙江就有一些服装企业的老板拿着招工牌去车站抢民工的情况,确有一些企业因工人大批离去而倒闭。三是能源不足。东部沿海地区能源自给率低。广东省煤炭的90%、油品的80%、电力的12%需要从省外调入。浙江2003年一次能源生产总量折合370万吨标准煤,95%以上的能源资源依靠外部调入。江苏省的煤和石油储量分别只占全国的0.77%、0.95%,一次能源生产量不足全省能源消费量的20%,80%以上的煤炭,90%以上的石油靠省外输入。2004年上述三省电力缺口分别达到250、430、850万千瓦时。能源的低自给,却伴随着高能耗,去年江苏耗能总量就占到全国的9%,能源供给已严重制约传统发展模式下劳动密集型产业的发展。
土地、劳动力、能源等基本生产要素供给的紧张和价格上升,使对之有较高依赖的劳动密集型产业成本增加,原有发展优势逐渐减弱。这类企业本身利润少,成本上涨空间小,企业效益下滑明显。今年浙江电价两次调高,企业上半年工业电费同比就多支出30亿左右,前五月,浙江企业利润率仅为4.7%,甚至低于全国的6.1%。同样受能源、原材料等制约的影响,今年一季度广东工业企业利润比去年回落40.5%,亏损企业亏损额增幅达21.6%。温州16个劳动密集型行业,毛利率由5年前的20%,下降到目前的13.6%。许多劳动密集型企业出现了原材料与制成品价格“倒挂”的现象。
土地、劳动力、能源紧缺不仅制约企业效率提高,而且影响东部沿海地区经济持续增长。广东因电力紧张,一年损失工业产值近200亿元;今年浙江仅拉闸限电就影响GDP增速放缓3—5个百分点。上半年,广东生产总值增幅比去年回落2.8个百分点,其中广州、深圳分别回落5.5个百分点和5.8个百分点。在这种情况下,东部地区劳动密集型产业对发展经济作用也减弱。深圳传统制造业占就业人口30%,但产值只占全市工业总产值的11%、利润和税收只占全市规模以上工业企业利润总额的6%和14%,就业人数和企业利润、上缴税收不成比例。
(二)大量使用外来劳动力,给东部地区环境和社会发展带来诸多矛盾
东部地区劳动密集型企业的员工,以外来劳动力为主。当前我国农村劳动力流动就业的规模约为1.2亿人,跨省流动就业的农民工近5000万,东部地区是主要输入地。广东省劳动密集型企业用工约1400万人,占流动就业人员总数的65%。江苏、浙江两省登记的暂住人口均超过1000万人,居全国前两位,估计未登记的人数还远远高于登记人数,他们主要集中在劳动密集型企业。很多地方,外来劳动力的数量已经超过本地人口数量。东莞户籍人口161万,外来劳工超过600万;昆山户籍人口和外来人口的比例达到1:1,且外来人口每年还增加10多万人,年均增幅40%;温州一个本地人口为1.9万的镇,外来人口就高达22万。
就业人口高度聚集,对东部沿海发达地区环境影响突出。地处东江下游的东莞市,规划治理受污的水源,预计要投入300亿元的资金,完成整个环保规划要花700亿元,几乎相当于东莞20多年的积累。深圳市实际人口已经突破1000万,超过了850万的人口承载力,环境承载能力严重透支。
人口过分聚集,在社会发展方面问题也不小。从当前看,地方政府急需缓解因外来人口过多而产生的生活配套、文化教育、社会治安等方面的压力。昆山市就反映,60多万的外来人口,对一个县级市来说解决他们子女就学的问题就是大事,另外,为减少他们在文化、生产、生活等方面的各种差异,还开展了“新昆山人建设”运动。从长远看,随着国家户籍制度的放开,大量素质不高的外来人员如果都因劳动密集型产业的聚集而集中在东部沿海地区定居落户,随着产业升级步伐加快而带来的失业问题,很可能成为这些地方社会稳定的隐忧。
这些情况表明,东部地区继续发展劳动密集型产业已不具优势,也不划算,应引导其向中西部地区转移。
(三)从国际上看,当前国际产业转移又面临新一轮高峰期,这为加快东部地区劳动密集型产业转移,促进产业升级,实现经济可持续发展提供了难得的历史机遇
新一轮产业转移与以往有所不同。由于知识经济发展,发达国家的产业结构呈现高度知识化,并正对世界产业结构产生着比以往任何时候都更深刻、系统、全面和综合的影响,使世界产业结构的调整出现新趋势。一是产业转移重心逐步由传统工业向新兴工业转变。高技术的产业化、高技术改造传统产业成为经济发展的重点。现代信息技术、生物技术、新材料技术日益成为世界产业转移的主导。二是产业转移的重点领域逐渐由加工制造业向现代服务业转变。物流、金融、保险、信息、法律、会展等服务行业被放在了产业发展的优先位置,比重不断提高。
随着中国在世界经济中地位的提升,国际投资一直高度重视中国市场,新一轮国际产业向中国转移的速度在不断加快,结构层次明显提高,资本、技术、知识密集型产业已经开始转入中国东部沿海发达地区。新一轮国际产业转移的高峰期,也是我国特别是东部地区产业升级的重要机遇期。从世界产业结构调整和转移的规律上看,这种转移不是随时都有。东部发达地区应凭借良好的资金技术和产业基础,以及得天独厚的区位优势,率先承接这一历史性转移,充分利用难得的契机,加快产品、技术和产业结构调整升级的步伐。
东部一方面要密切跟踪世界产业技术升级和产业转移的新动向,主动承接发达国家和地区向外转移的高科技产业和服务业,进一步加快产业结构调整。同时要通过多种方式不失时机地将部分产业关联度不高、竞争力不强、资源消耗较大的劳动密集型产业向具有资源、劳动力优势以及广阔市场的中西部地区转移,为发展替代产业腾出空间,更多地依靠技术、知识和产品附加值,而不是通过尽量压低工资成本来实现效益。
(四)发展劳动密集型产业是中西部地区加快经济发展的现实途径,中西部地区已基本具备承接劳动密集型产业转移的必要条件
广大中西部地区特别是西部地区目前总体上还处于工业化初期阶段,资金技术力量薄弱、产业发展缓慢、就业压力大。发展劳动密集型产业,是中西部地区完成资金、技术原始积累,打牢产业基础,促进广大农村劳动力就地就业的必然选择,而承接东部沿海发达地区劳动密集型产业转移,则是中西部产业发展的现实途径。
从当前情况看,中西部地区已初步具备了承接劳动密集型产业西移的必要条件。
一方面,中西部拥有丰富的自然资源,劳动力、能源等基本生产要素供应充足。从资源上看,储量丰富。西部地区已探明储量的主要矿产资源有45种,其中煤炭资源保有量为3882亿吨,约占全国的39%;最终可采能源资源量为711亿吨标准煤,约占全国总量的57%;可开发水能资源约2.9亿千瓦,占全国的76.9%,目前开发程度还不到11.4%。从劳动力价格上看,比东部沿海低。江西产业工人的月平均工资约600元人民币,仅是沿海发达地区的60%到70%;成都市初级工、中级工、高级工平均月工资指导价分别为1025、1200、1500元,分别比上海低66%、104%、103%;分别比广州低20%、20%、30%。从能源价格上看,比东部有优势。江西平均水价仅为上海的50%、广东的60%,平均电价为浙江的80%,广东的70%。南昌普通工业用电价格为0.562元,大工业用电价格为0.455元,工业用水价格为1.35元,与沿海城市相比,电价平均低35%到40%,水价平均低25%左右。
另一方面,中西部的交通、通讯和城市基础设施建设等改善明显。西部大开发以来,中央财政基础性建设资金累计投入4600亿元,转移支付和专项补助资金累计安排5000多亿元,中西部重大基础设施建设已有显著改变。五年来西部新增公路通车里程9.1万公里,新建铁路铺轨4066公里,交通状况大为改观,运输成本降低。江西高速公路通车里程达到1507公里,出省主通道和省会到各设区市道路已经全部高速化,形成了省内4小时、省际8小时经济圈。重庆也基本完成“八小时重庆”、“半小时主城”交通工程的建设,高速公路通车714公里,6条高速公路在重庆交汇,铁路运营里程达到598公里,港口货物吞吐能力达到3500万吨左右。四川也基本形成了公路、铁路、民航、内河航运相结合的立体交通网络,公路通车里程达11.3万多公里,其中高速公路通车里程达1759公里,铁路运营里程2828公里,国际国内航线有150多条连通。
总的来说,引导和促进东部沿海发达地区劳动密集型产业向中西部转移,有利于缓解东部地区土地、劳动力和能源供应紧张的问题,更好地发挥资金、技术、区位等方面的优势,促进产业结构调整和升级换代,实现持续发展;有利于缓解中西部地区目前普遍存在的产业发展慢、就业压力大的问题,发挥资源、劳动力等比较优势,加快资金和技术积累,实现经济腾飞;有利于国家健全地区间产业的协调互动机制,形成合理的产业发展格局。因此,应将其作为全面落实科学发展观,加快转变经济增长方式、促进区域协调发展的一件大事来抓。
二、东部劳动密集型产业自发的跨区转移已经开始,但促进产业转移的机制尚不健全,承接产业转移的环境不够完善
(一)东部发达地区劳动密集型产业发展受限,开始考虑转移
一些东部地区政府从经济效益上考虑,产业发展规划开始表现出“引高排低”的取向,通过多种方式完成“新陈代谢”。浙江省结合实际,制定了有关限制和淘汰制造业落后生产能力、工艺和产品的目录,构成了一个相对有利于产业升级的政策导向体系。江苏昆山等地通过提高土地投资强度等手段,将新发展的低端劳动密集型产业拒绝在外。东莞市从2003年到现在,已分两批关闭了47家小水泥厂,高污染、高耗能的行业直接受到政策限制。浙江、广东省的一些地市,利用与中西部地区的对口支援、定点扶贫等关系,采取改造、兼并、技术支援等方式,引导了不少劳动密集型、资源加工型、能源消耗型的产业向中西部地区拓展空间。在这些地方,部分低端的传统劳动密集型产业已经难以立足发展。
产业转移最主要的动力来自企业自身。东部地区的大多数企业已在积极寻找资源环境制约、要素成本攀升情况下的生存、扩张途径。主要的选择方式,是在提升自身产业层次的基础上,利用不同区域生产要素的差异或政策优势,加快传统劳动密集型环节的合理转移,实现更好的发展。我们调查到的一些在浙江无论是市场容量、资源支撑、环保承载等都无法取得优势的产业,或是受产业政策限制发展的行业,都在纷纷跳出浙江寻求发展空间。
当前产业转移的领域主要集中在纺织、服装、塑料、水泥等传统行业。这些转移的企业,主要动机集中表现在三个方面:一是着眼资源的整合、开发和利用,这是缓解东部资源瓶颈制约的有效办法,且利用中西部丰富的要素资源发展比较迅速。如一些企业转移到新疆搞纺织业、到青海开发盐湖资源等都取得较好的发展。二是着眼中西部的市场份额,实施销地产战略,以市场拉动产业发展,一些服装、食品企业表现出这样的动机。三是政策导向,如环保搬迁、政府招商等政策引导企业到中西部发展。当前产业转移的方式主要是到中西部独资、合资办企业,也有承包、兼并、收购中西部的企业,利用原有的设备设立生产基地。产业转移到的区域主要集中在水陆交通便捷、有一定产业基础或市场环境的地区,或紧邻东部沿海的中部地区。
(二)中西部地区在主动寻求机会,吸引东部发达地区的产业转移
不少中西部地方政府认识到没有产业就没有经济的快速发展,变被动为主动,提出“对接长珠闽、融入全球化”等口号,更加注重国内引资,特别是把东部地区列为招商的重点对象。四川绵阳2000年到2004年累计引资564项,东部引资占整个内资引进的38.3%。这些地方吸引产业转移,主要采取了三种方式,一是以企业重组为载体,以纺织服装、机电、食品等行业为重点,吸引产业转移。二是广泛开展区域合作,搭建平台有针对性地增强东部企业对中西部资源、区位等情况的了解,吸引产业转移。三是通过发布配套信息、召开配套项目招商会等途径,推动产业配套和集群化发展,吸引产业转移。
目前,中西部一些地方已经在承接产业转移方面取得了显著的经济效益。重庆利用约60平方公里的30个特色工业园区为承接转移的重点区域,其中,鞋都工业园区引进了浙江的企业投资10亿元制鞋,吸引了广东福建的100多个鞋业配套厂家进入;万盛工业园区引进了上海的企业投资11亿元生产塑料制品,将形成西南地区最大的工程塑料研发、生产和销售基地。
(三)虽然东中西部已有产业转移的动向,但在有效引导和促进方面仍存在一些问题
从东部地区看,虽然都对产业升级有所意识,但对产业转移都存在顾虑,重视不足,不够积极。他们在看到劳动密集型产业对本地区的经济发展贡献已经很小,需要促进产业升级的同时,又担心产业转走,税收将会减少,尤其担心大量产业转走,替代产业一旦跟不上,产业升级缓慢,将带来产业空心化的后果。他们对引进和发展技术、资金含量高的产业兴趣很足,但对劳动密集型产业又舍不得放,对企业自发转移不甚支持,更谈不上主动引导。
从中西部地区看,虽然承接东部产业转移的愿望强烈,但在产业发展环境方面和东部地区相比还有实实在在的差距。首先,基础设施条件虽然改善,但因区位特殊,交通等物流成本还比较高,对发展劳动密集型特别是一些利润空间小的企业有一定约束。二是产业配套能力弱。如四川长虹这样的大型企业,每年采购量上百亿元,而其中90%以上来自外地,包括一些低端零部件都到外地采购。现有工业产业关联度低,未形成产业链是个弱势。三是中西部产业发展软环境改善不够。行政效率较低、服务意识不强、审批程序繁琐、政府有失诚信等问题,都使企业运营成本加大,发展困难。
从国家层面看,缺乏分类指导和调控各地区发展的政策,宏观引导力度不够,中西部吸引产业转移缺乏政策优势。由于国家产业政策区域差异不大,加上优惠政策区域落差小,对处于全国对外开放的末端、产业水平低的中西部特别是西部地区,和本已有一定积累的东部地区相比,发展劳动密集型产业得到的政策支持很少。宏观政策引导力度不够,根本原因是尚没有一个明确的部门专抓劳动密集型产业转移工作,在统筹区域发展过程中,对产业转移的引导和促进在政策安排上似缺乏一个通盘的考虑。
三、尊重市场规律,通过政策引导,创造有利于劳动密集型产业向中西部地区转移的政策环境
产业转移是企业为主体的市场行为,哪个地区环境更适合发展,更能赚钱,产业就会往哪里走。这是经济发展过程中不以人的意志为转移的结果,具有梯度性发展的特征,不可能采取行政手段来实现。但政府的重视和引导也是不可缺少的。可考虑出台一些体现区域差别性的政策,形成有利于劳动密集型产业到中西部发展,鼓励东部发达地区产业升级的政策环境。
(一)引导和促进产业转移,要用科学发展观来统领
东部地区搞劳动密集型的项目建设过去是尽力而为,今后应量力而行。不能过分追求现行价值,对产业转移认识不足的情况要尽快改变。规划产业发展要有所选择、有所限制。这方面的工作越早做越好,否则早晚会吃亏。当前,煤电油运等能源原材料,以及其他一些生产要素对经济快速发展的“瓶颈”制约作用已经显现,并将继续增强。东部地区应把这些制约因素的存在,看作树立科学发展观,落实可持续发展,促进经济增长方式转变的重要契机。通过逐步转移走部分劳动密集型产业,腾出发展空间,集中力量提高经济增长质量、创新经济发展模式,加快经济结构的战略性调整。
中西部地区承接劳动密集型产业转移,要目光长远,不能“饥不择食”。要兼顾好当前发展和可持续发展的关系。发展劳动密集型产业,也要继续巩固和加强生态建设,也要强化节约和高效利用资源的导向。争取做到承接产业不污染环境、不破坏生态、不浪费资源、不搞低水平重复建设。要注重发展循环经济,承接能耗较高、污染较大的产业转移项目,要改造再用,不能拿来就用。通过摸索经济、生态、社会效益都好的发展模式,在承接产业转移过程中实现可持续发展。
(二)引导和促进产业转移,要提高各地政府的认识和积极性
东部地区要消除劳动密集型产业转移带来产业空心化的顾虑。转移劳动密集型产业,不是在短期内将东部的企业搬到中西部去,而是通过产业布局的要求来逐步实现。东部地区只要坚持引入优势增量与淘汰劣势存量并举,合理适度推动劳动密集型产业转移,可以保持产业发展连续性和稳定性,不会产生空心化问题。部分“两头在外”的劳动密集型企业,充分利用了东部沿海的区位优势和便利的交通条件;还有的企业,在东部地区与配套产业形成了很大的产业群,是产业链中不可分离的一环。这两类产业,如果转移到内地,要么将远离原材料和销售市场,要么缺乏产业配套,很难发展。中西部的劳动力、资源等优势不是这些企业考虑的首要条件,因此是不会转走的。不过,对于在转移过程中有优势的产业,宜抓紧推动,这对东部企业来说也有好处。比如对于资源、原材料或市场在中西部的企业来说,即使运输成本高一些,产业配套少一些,利用优势,转移过去也会有所作为。一方面,这些企业可以利用中西部相对丰富的水资源、矿产资源、能源资源,就地取材、就地消化、就地增值、就地销售,会有很好的经济效益。另一方面,中西部一些地方,食品、服装等行业甚至还没有自己的品牌,东部成熟的产业转移过去,有很大的市场潜力,也会发展得很好。有很大的市场潜力,也会发展得很好。
中西部要全面认识承接劳动密集型产业与发展高新技术产业的问题。中西部一些具备一定技术基础和科研环境的地方,发展高新技术产业是必要的,但总体上应看得起并重视发展劳动密集的产业,特别对于就业压力大、产业基础弱的地区,对此更要有足够认识。目前我国约1亿左右的农村富余劳动力需要向外转移,主要就集中在中西部地区。在重庆万州,登记失业率4.4%,实际达到18%,农村富余劳动力达到50万人。南昌市农村劳动力122万人,还有30%的劳动力需要转移。而劳动密集型企业对劳动力的吸纳能力很强。2004年转移到江西工业园区的劳动密集型企业,解决了江西全省49.6%的城镇新增就业人口的就业问题;南昌2004年底全市从业人员239万人,其中城镇劳动密集型产业从业人员占城镇从业人员的64%。劳动密集型产业发展对中西部经济发展也具有不可替代的主体作用。2004年仅纺织业就占四川出口创汇的19%,食品饮料加工业实现利润占全省工业利润24%。更重要的是,高新技术本身也有劳动密集型的环节,我国东部沿海以及周边国家和地区的成功经验表明,大力发展劳动密集型产业,提升产业素质,是促进资本和技术密集型产业发展的重要基础。中西部地区总体上还处在工业化初期,劳动密集型产业在较长时间内会占主导地位,发展好这类产业是中西部地区走新型工业化道路的必经阶段。如果片面和过分追求资本密集和技术密集,就可能出现高科技产业竞争力尚未形成,劳动密集型产业优势又过早丧失的被动局面,欲速则不达。
(三)引导和促进产业转移,关键是要实行产业和区域相结合的差异性政策,创造有利于产业转移和产业升级的政策环境
目前中西部地区的对外开放沿袭的是全国推行了20多年的政策优惠老套路,核心是制定优惠的税费减免和土地出让政策。由于全国各地竟相优惠,实际已形成普惠,地区之间差异很小,且因为东部政府财力足,中西部实际处于劣势。不同的区域,对传统劳动密集型和资本技术密集型产业的政策应有不同,应给中西部地区发展劳动密集产业更多的优惠政策,对东部沿海发达地区加快产业升级步伐更多的鼓励和支持。可以考虑以产业政策为核心,在产业、土地、劳动力、能源资源、税收五个方面实行差别政策,形成合力。
一是产业政策。
目前我国东部和中西部地区实行的产业政策“门槛”高低相差不大,产业结构和区域功能的差异化布局缺乏制约和引导。为引导东部发达地区劳动密集型产业向中西部转移,促进东部产业升级,可考虑调整、完善产业发展导向目录和产业准入政策。
完善产业发展导向目录,主要是加大对东部新建和发展部分资源消耗大、产业关联度不高、在内地市场潜力大的劳动密集型产业的限制,并鼓励这类产业在中西部作为重点产业发展。同时,有选择地鼓励部分新技术产业和服务业率先在东部地区发展,实现东部新一轮的开放。东部要适时确定各个阶段劳动密集型产业转向中西部的重点领域。目前,浙江等地已经开始通过实施《当前淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》以及《当前优先发展的重点行业重点产品指导性目录》,不断增强产业导向政策的刚性约束,防止盲目投资和低水平重复建设,引导投资方向,促进产业结构优化升级,其他发达地区也应根据自身情况制定相应的规划。西部的产业规划,要发挥资源、原材料和劳动力的比较优势,对劳动密集型产业引进有一个总体的考虑,注意在基础产业项目、资源型加工项目等方面发展劳动密集型特色产业。
完善产业准入政策要以产业导向目录为基础。东中西部在产业的单体规模、总体数量上宜采取差异化的办法。行业技术质量标准、环境标准、安全生产标准等方面在统一达标的前提下,也宜采用差异化办法。总的来说,对东部地区新建或发展劳动密集型企业,产业准入标准要更高些,要有更加严格的要求,并严格限制和禁止不符合国家产业政策和产业规划的产业、产品和项目建设,引导、促进这类产业转移。相应降低同类产业在中西部地区生产和市场准入的门槛,让企业自行选择西移。通过调研我们了解到,重庆在实践中,执行水泥行业日产2500吨的准入标准,比东部4000吨的标准低一些,企业选择过去发展,也发展得不错。
需要指出的是,国家在调整完善产业政策的过程中,在重点产业定位和区域功能划分上要有新战略,通过对劳动密集型产业发展的区位引导,促进区域经济协调发展。安排重大产业项目布局,应充分考虑各区域的比较优势,逐步将中西部地区建成国家资源加工业和基础制造业的主要接替区,将东部沿海地区建成高新技术产业和现代服务业的率先发展区。以此为原则提高或降低相应产业在不同区域的准入门槛,促进产业转移和升级。
二是土地政策。
东部地区土地本已紧张,但用“零地价”、“负地价”吸引投资是一段时间以来很多财力充足地方政府的常用做法。中西部地方政府财力不足,在这方面拼不过东部,加上供地指标的限制,成为障碍劳动密集型产业转移的一个重要因素。
劳动密集型企业,需要占用的土地多,但目前国家每年建设占地指标多数给了东部地区。东部土地被高度开发,可利用土地资源极度稀缺。而中西部地区待开发土地资源相对充足,特别是可利用的山地丘陵多,新增建设用地土地供应潜力比东部沿海城市大。建议适当调整。一是直接增加中西部地区供地指标,为其发展劳动密集型产业提供用地保障。从鼓励东部地区腾出土地发展新兴产业的角度出发,也可考虑在中西部地区对从东部地区的产业转移项目实行用地计划单列。二是对中西部土地管理宜区别对待。中西部地区为保障农业生产,对耕地特别是基本农田应当严格一些,但对企业在丘陵办厂,不占耕地似可考虑放松一些。三是给东部地区的用地指标适当减少,以限制低层次的劳动密集型企业进入,集中发展资本密集型和技术密集型企业。以产业政策为导向,对限制性劳动密集型的行业在建设用地上进行控制。更严格些,可考虑逐步对东部地区新办劳动密集型产业实行原则上不供地的政策。
另外,在土地使用成本上也应实行不同区域、不同产业类型的差别政策,可以有两种考虑。一是实行差别化的投资密度要求。在土地供应本已紧张的东部地区,应当设定项目投资规模最低控制,要求较高的投资密度。而在中西部地区,发展劳动密集型产业,可对照东部地区的标准,执行梯度递减的投资密度要求,让这类企业选择西移。这也是当前各地实践中常用的做法。江苏针对土地矛盾突出的情况,明确开发区工业项目每亩土地的实际投入,苏南地区不得低于250万元,苏中地区不得低于160万元,苏北地区不得低于120万元。而在江西的九江,每亩投资强度要求为50万元。二是执行差异化的土地价格,对东、中、西部不同省区协议出让的工业用地设定不同的最低价,东部地区应高一些。对中西部地区承接的劳动密集型产业,还可考虑推行土地年租制度,让企业采取租赁方式取得土地使用权,逐年缴纳租金,减少这类企业一次性成本投入。
三是劳动力政策。
东部地区普遍存在企业不交社会保险费、尽量压低外来工工资、随意延长工时和加班不加薪等现象,使用外来劳动力的成本一直比较低。2004年广东外来农民工月平均工资大多维持在700元左右,但工时接近10--12小时,折合成小时工资算,甚至低于成都普工的小时工资。要加快建立与发达地区经济社会发展水平相适应的劳动力成本调控机制,推动低层次劳动密集型企业退出或转移。
提高东部地区劳动密集型企业的用工成本,重点是把外来劳动力的社会保障率先严格实行起来。目前这类企业多数不交社会保险。东莞市2004年登记在册的外来流动就业人员265.72万人,参加职工基本养老保险的只有100.77万人,工伤保险150.46万人。江苏省外来人员参保的只占总数的25%左右,且是集中在相对稳定的职业。温州市城镇单位职工85%没有参加社会保险。严格实行社会保障,可主要通过严格执行《劳动法》,强制规范劳动合同制度来实现。与之相配套的是要将必要的社会保障列入合同内容,以强化各种社保费用收缴的硬性约束。
提高东部地区劳动密集型企业的用工成本,还可考虑引导东部地区有计划地调整最低工资标准。由于劳动密集型企业的利润空间小,目前一些企业面临提高工资将出现亏损、不提高工资又招不到工人的难题,正是引导其向中西部转移的重要时机。可从提高最低工资标准着手。目前,江苏最低工资标准是680元,广东是684元,上海是635元,浙江是620,而重庆工资最低标准最高档为400、最低档为330,南昌最低工资标准为360元。按企业工资成本占总成本的10%--20%计算,企业从东部地区向中西部转出,大致可减少40%左右的工资成本,可减少10%左右的生产成本。如果东部地区适时进一步提高最低工资标准,使之与中西部地区的差距更大些,劳动密集型企业向低工资成本地区的转移会更主动。
四是能源政策。
能源是西部产业发展的最大优势,也是吸引东部产业西移的重要因素。目前西部能源大量东送,以至西部和东部一样紧张。重庆2004年开采的天然气量为60亿立方米,但有30亿立方米输送到了东部,需求缺口近10亿立方米。对此,要统筹考虑,与其输送大量能源到东部发达地区发展技术含量低、能源利用率低、能耗大的低端劳动密集型产业,或到东部搞能源化工,不如多留一点在西部,让这类企业到西部发展,就近利用西部资源优势转化成产业优势。
一方面要适当调整能源分配计划。国家可考虑按照东部沿海地区的资源主要从国际上获得,中西部主要靠自己开发的思路,安排东西部能源的分配。能源分配要给中西部多留一些,至少今后每年新增部分要多留一些,从用量上首先保证中西部地区的使用。要支持东部企业到中西部对优势资源和能源就地开发、就地使用、就地增值,形成特色产业。
另一方面,要扩大东、中、西部的能源价差,并逐步形成资源能源的有偿使用机制。劳动密集型产业一般对能源的需求较大,但利润低,在能源短缺的环境中参与价格竞争,往往处于劣势。可考虑进一步降低中西部电价,并对东部的电解铝、铁合金、水泥、钢铁等高耗能行业实行更高的差别电价,通过价格机制引导产业转移。同时,考虑到西电东送、西气东输工程的实施,中西部大量的能源资源为东部地区经济建设做了贡献,建议国家在扩大西电东送、西气东输规模的同时,适当提高资源税,并对东部地区使用中西部能源征税,通过财政返还给中西部有关省区,专项用于能源基础设施建设。
五是税收政策。
税收优惠政策是吸引东部劳动密集型企业向中西部转移的重要杠杆。改革开放以来,东部地区凭借“三来一补”等税收优惠政策吸引了大量外资投入和外贸业务,为东部地区积累财富,率先快速发展起了关键作用。但国家对中西部地区的税收优惠力度不够,已出台的优惠政策,如西部地区的产品出口退税、增值税、所得税可按照外商投资优惠政策执行等,实质上是东部原有政策的“西移”,与东部没有差别。为引导产业转移,可考虑调整区域性税收优惠政策,把区域性税收优惠与产业性税收优惠结合起来,在公平基础上体现差别。
主要是对从东部向中西部转移的产业给予范围更广、针对性更强的扶持政策。具体有四个想法:一是对中西部新办的劳动密集型产业在加快增值税转型、加速折旧年限、税前扣除标准、税收抵免额度等方面与东部应有差别性的政策,使税收优惠能够取得较好的引导投资的作用。二是对地处中西部的劳动密集型企业税后利润用于再投资的,返还投资部分已交纳的所得税税款,重点提高这些地区产业的造血功能。三是对因鼓励劳动密集型产业而产生的税收优惠,国家财政通过转移支付的办法弥补中西部财力的减少,来搞基础设施和园区建设,提高地方政府承接产业转移的积极性。四是探索财政担保和贴息等途径,以拓宽东企西进的融资渠道,或建立劳动密集型产业发展基金等为企业到中西部发展提供资金支持。
此外,考虑到“三来一补”的外向型企业,主要是劳动密集型企业,两头在外、大进大出的发展模式,对国内经济发展的辐射已经有限,且发展中的制约因素接踵而至,可考虑逐步取消东部地区“三来一补”和劳动密集型企业现行的税收优惠政策,改为转向对产业升级、自主创新和集约化经营为重点导向的税收优惠。
四、产业转移是我国经济发展的必然趋势,中西部地区要提前多做承接产业转移的准备
(一)要不断改善基础设施建设,缩小与东部地区的差距
中西部地区的政府要舍得投入,为承接产业创造更好的硬环境。中央政府应继续在建设资金和财政转移支付方面向中西部地区倾斜,近期应重点对跨区域的能源、交通等大型基础性建设项目给予支持。
(二)要重点优化产业发展软环境
从企业反映得比较多的服务意识不强、办事效率低、政府缺乏诚信等情况看,中西部政府不能只靠国家出台优惠政策,减税让利,来吸引产业转移。要把优化发展环境作为承接产业转移工作的主要内容。一是要搭建引导产业转移的信息平台。比如建立全国联网的产业信息库,发布各地区待转产业信息,创造便利条件。通过进一步推进电子政务,解决信息不对称和速度慢的问题,积极宣传中西部资源、产业优势,经济发展规划,产业投资优惠政策,帮助投资商清晰了解市场准入、项目审批程序,做好市场分析预测提供信息服务。二要加快政府职能转变。要变管理型政府为服务型政府,让企业独立参与市场竞争,对照《行政许可法》对审批事项进行清理,为企业做好服务。科学规范各类许可、审批、登记,进一步减少压缩审批事项。必须保留的审批事项要明确审批机构和时限,解决效率低下问题。三要讲信用,这一点最为关键。要认真履行政府在承接产业转移时承诺的政策和措施,切实杜绝“关门打狗”等现象,树立中西部政府的诚信形象,构筑政府和企业的互信体系。
(三)要搞好技术培训,培育产业发展人才,为承接产业转移提供必要的人力支持
中西部劳动力丰富是劳动密集型产业发展的必要条件。但较多的农村劳动力和新增就业劳动力缺乏必要的一技之长。有深圳的企业家就反映,自己把工厂搬到了江西,但是却不能招到合适的工人。人力资源在数量和质量上不协调,对东部企业在中西部的用工要求不易满足,产业在中西部发展的束缚很大。要加大中西部地区“劳动力转移培训阳光工程”和“劳务扶贫培训工程”等项目的实施范围和规模,大力开展旨在向非农产业和城镇转移的农村劳动力引导培训、岗前培训、职业技能培训和创业培训。可考虑各级财政安排农村富余劳动力培训专项资金,预算由财政、农业、劳动社保部门根据当年计划确定,凡经劳动保障部门认证的具有培训资质的机构,可向当地农业部门申请参与对农民技能的培训工作,培训补助的标准根据培训内容、时间来确定。也可从各级扶贫资金中划出一块资金,专户用于实施对贫困人口的培训,取得技能培训证书后,每人再补贴一点,提高贫困人口的就业能力。中西部地区的政府可大力推动职业院校与行业、企业在制定职业能力标准、建设实习实训基地、搭建毕业生就业平台等方面的合作。
(四)中西部承接东部产业转移,要重点推进,不能遍地开花
发展劳动密集型产业,要有重点、有步骤地进行。当前,产业链投资正成为吸引外来投资和产业转移的新模式,中西部要加快产业链和配套产业的发展,构筑承接东部发达地区产业延伸转移的平台。可以考虑选择一些资源、交通、人力基础较好的地区以劳动密集型产业为导向,设立类似于经济特区一样的产业转移试验区,优先集中承接劳动密集型产业转移。运作成熟后再向周边地区扩散,以点带面,最终带动中西部地区总体发展。
建立这样的试验区可从两方面入手:一是国家根据不同地区的比较优势,对劳动密集型产业引进有一个总体的规划,在试验区有重点地安排一些关联度高、辐射力大、带动性强的骨干项目,用产业招商,引导相应的上下游产业和配套产业及相关服务网络能够在一个地区形成聚集,降低企业发展成本,产生规模效应,逐步形成产业群。力争通过几年的发展,形成承接产业转移的基地,促进产业转移由“候鸟经济”变成“榕树经济”,扎根发展。这一过程中,中西部地区要优化产业布局,加强试验区产业结构定位,形成有个性特点的产业群,防止布点分散、重复建设。二是在试验区内实施有利于劳动密集型产业发展的土地、能源、税收等政策。甚至实行更优惠、更灵活的政策,比如可以让东部地方政府参与税收分配,或者干脆成为他们的“飞地”,增强东部地方政府转移产业的积极性。同时,还可考虑在试验区内建立保税区,设立产业转移基金,制定园区财政资金扶持办法等规定,尽可能改善投资环境。
在这个过程中,中西部政府和东部政府间可促进一些对口协作。例如四川绵阳在利用电子产业优势与东部合作发展工业园、重庆万州等地与东部地区政府对口开发三峡库区,浙江在重庆建设西部协作工业园,江苏在四川设立都江堰科技企业园等,有一些好的经验,可以借鉴。
产业转移关系国家经济竞争力的提高和区域经济的协调发展,是一项全方位、多层次、宽领域的工作,涉及产业规划、土地供给、能源保障、税收管理、信贷投入等多个方面。在调查过程中,各个地方都反映,对劳动密集型产业的界定、规划、升级引导等这样的大事,应该有一个相应的机构来抓。可考虑由发改委牵头研究,拿出综合性、指导性意见。国家各有关部门要切实推进东中西部地区产业转移工作的组织协调,明确职能,落实责任,逐步形成促进产业转移的政策体制和工作机制。


专题调研组名单

组 长:
段应碧 全国政协经济委员会副主任、中央财经领导小组办公室原副主任、国务院西部开发办原副主任
石万鹏 全国政协经济委员会副主任、原国家经贸委副主任、中国包装联合会会长
刘立清 全国政协经济委员会副主任、国家邮政局原局长
成 员:(按姓氏笔画排序)
纪明波 全国政协经济委员会委员、中华全国总工会书记处原书记
李居昌 全国政协经济委员会委员、交通部原副部长、中国公路学会理事长
李德成 全国政协经济委员会委员、深圳市政协主席
杨崇春 全国政协经济委员会委员、国家税务总局原副局长、中国税务学会会长
张 祥 全国政协经济委员会委员、原外经贸部副部长、上海交通大学管理学院院长
周德强 全国政协经济委员会委员、中国电信集团公司原总经理
黄方毅 全国政协经济委员会委员、北京市国有资产经营管理有限责任公司研究员
傅立民 全国政协经济委员会委员、原商业部副部长、中国轻工总会原副会长
谢松林 全国政协经济委员会委员、国家电网公司高级顾问